Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

• Введение
• Заключение
• Библиографический список
• Приложение

Введение

Актуальность исследования. В настоящее время сфера государственного управления и сфера повседневной жизни модернизируются под воздействием информационно-коммуникационных технологии (далее - ИКТ). В свою очередь, как федеральные, так и региональные органы власти, внедряют ИКТ для повышения эффективности своей работы и улучшения качества услуг, предоставляемых населению. Следствием процесса внедрения ИКТ в сферу государственного управления является возникновение концепта «электронного государства», в рамках которого встраивают механизмы «электронного управления» для того, чтобы улучшить коммуникацию между государственными органами, гражданами и организациями.

Концепт «электронного государства» затрагивает три ветви государственной власти. Так, под влиянием внедрения ИКТ, в сфере исполнительной власти происходит становление «электронного правительства», в сфере законодательной власти - «электронный парламент», а в сфере судебной власти - «электронное правосудие».

В свою очередь этот процесс затрагивает такой важный фактор, как «информационная открытость», который является одним из основ концепта «электронное государство». Отсутствие информационной открытости ведет к отсутствию подотчетности государственных органов власти перед гражданами. Когда обеспечивается легкий доступ к информации о деятельности, к законодательным актам, то можно говорить о информационной открытости. Когда же информация о деятельности органа государственной власти недоступна для граждан, организаций, СМИ и других заинтересованных сторон, то это может негативно повлиять на общественное доверие к органам государственной власти. Когда информация имеет широкое распространение - это облегчает общение, которое, в свою очередь, повышает производительность субъектов. Информационная открытость позволяет гражданам самостоятельно оценивать деятельность субъектов, что увеличивает их легитимность.

Так же, в свете принятых мер по сокращению расходов, публикация информации о деятельности посредством ИКТ потенциально может уменьшить государственные расходы на распространение информации. Кроме того, публикация информации о деятельности на официальных веб-сайтах в сети Интернет дает стимул органам государственной власти повышать производительность своей деятельности, так как повышается вероятность последствий, в случае того, если принятые административные решения, инициативы или политика - неудачны, так как больше граждан узнает о существующей проблеме

Однако, существует ряд практических проблем. Согласно законам в сфере информации, информационных технологий и доступа к информации о деятельности государственных органов - органы власти обязаны сообщать о своей деятельности на официальных веб-сайтах в сети Интернет. Однако, не смотря на регулирование этой сферы, уровень информационной открытости по России не гомогенен.

В свою очередь, актуальным представляется изучение факторов, которые влияют на имплементацию концепта «электронное государство» и «информационной открытости» в частности. Существующий анализ факторов, влияющих на информационную открытость органов региональной власти в России не отвечает современной действительности ввиду постоянной изменчивости ИКТ в государственном управлении, а также не учитывает целый ряд факторов, которые, гипотетически, могли повлиять на данный феномен.

Объектом исследования выступает информационная открытость органов власти в субъектах Российской Федерации. Предмет исследования - факторы, влияющие на информационную открытость органов региональной власти. Степень научной разработанности проблемы. Понятие информационной открытости тесто связано с концептом «электронного государства». История использования сети Интернет в государственном управлении рассматривается в серии книг Д. Вэста, в которых он изучает различные уровни власти: федеральный, региональный и местный. Основная идея его исследований состоит в том, что изменения в эффективности использования сети Интернет органами государственной власти есть, но они слишком малы и незначительны. Он считает, что модель электронного правительства не оправдала свой потенциал. Так же о истории электронных технологий государственного управления и политики пишет Ш. Доуз - до середины 90-х годов центром исследований о электронном правительстве были мейнфреймы и настольные компьютеры. Только в начале 2000 годов появился дискурс о сети Интернет, например, в работах М.Г. Анохина, Л.Л. Реснянской или Р. Скотта, которые поднимают вопрос о том, что открытая природа сети Интернет перспективна и дает возможность к взаимодействию различных организаций (в том числе и органов государственной власти) с окружающей средой.

Такие авторы как Дж. Фоунтейн, Р. Шварц и Дж. Майн пишут о том, что использование сети Интернет для повышения производительности государственного сектора вводится на всех уровнях власти - органы государственной власти начинают опубликовывать отчеты о своей деятельности в сети Интернет, что является простым, но важным способом установления коммуникации между властью и обществом. Через данный канал связи становится возможно информирование законодателей, заинтересованных сторон и широкой общественности по различным вопросам, например, как хорошо реализуются различные программы в пределах организации. Возникает идея электронного государства в работах Д. Холмса, А.А Тадеева и В.Е Усанова.

Со временем, модель электронного правительства менялась. В начале, многие описывали ее, как использование сети Интернет для предоставления информации и услуг гражданам. Так, например, Дж. Мелитски описывает электронное правительство как использование информационных и коммуникационных технологий, которые позволяют правительству общаться с гражданами в целях улучшения оказания услуг, открытости и производительности. О применении модели электронного правительства в России пишет множество авторов, в том числе Л.В. Сморгунов, Н.И Глазунова и др.

В свою очередь, использование ИКТ в сфере государственного управления поднимает целый рад проблем - одной из них является правовое регулирование, которое в своих работах рассматривают А.В. Россошанский и А.В. Захарова. Возникает идея о прозрачности и открытости правительства. Прозрачность и открытость позволяет гражданам быть более информированными, тем самым увеличивая их ответственность и потенциально снижая коррупцию в правительстве - об этом пишут М. Холзер и С. Ким.

Анализу информационной открытости органов государственного управления в России посвящен ряд работ российских авторов - А.И. Соловьева, М.Н. Грачева. В их исследованиях делается упор на реализацию модели взаимодействия властных структур и граждан. Основной пласт работ о информационной открытости затрагивает исполнительную ветвь власти - законодательная и судебная ветви остаются практически неизученными. Так, в работе В. Огневой рассматривается информационная открытость законодательных органов власти в контексте эффективного взаимодействия со СМИ. Работы о судебной ветви власти и её информационной открытости, в основном, носят описательный характер.

Изучению факторов, влияющих на имплементацию концепта «электронного государства» и информационной открытости в частности, в основном, посвящены англоязычные исследования таких авторов, как М. Холзер и С. Ким, Дж. Сипиор и Б. Уорд, К. Джун и К. Уэр и др. которые выделяют целый ряд социально-экономических и политических факторов.

Следует отметить, что работы в области информационной открытости и анализа факторов влияющий на информационную открытость в России, достаточно редки. Так, Фонд Свободы Информации, Институтом развития информационного общества, проект «Инфометр» и др., проводят анализ интернет-сайтов органов власти в России. Анализу ряда факторов, влияющих на уровень информационной открытости официальных сайтов региональных органов исполнительной власти, в частности, уровня развития информационных и коммуникационных технологий и уровня социально-экономического развития, посвящена работа А.Н. Щербака. По итогам исследования, на момент 2011 года, информационная открытость определялась как эффект федеральной политики.

Можно сделать вывод о том, что несмотря на значительное количество работ, посвященных анализу «электронного государства» и информационной открытости в частности, существует целый ряд исследовательских вопросов, которые достойны внимания. На наш взгляд, открытыми остаются процессы внедрения практики информационной открытости в законодательную и судебную ветви власти в современной России. Кроме того, ввиду постоянного обновления эмпирических данных и недостатка исследований, перспективным выглядит изучение факторов, которые влияют на внедрение данной практики. Данная работа призвана отчасти восполнить намеченные лакуны. Для этого информационная открытость рассматривается как часть концепта «электронного государства» и изучается как инновация. Возможные факторы влияния выделяются исходя из предложенной теоретической рамки и рассмотренной литературы по теме.

Исследовательский вопрос формулируется нами следующим образом: Какие факторы влияют на информационную открытость региональных органов государственной власти?

При этом под информационной открытостью в данном исследовании понимается возможность получения прозрачной и доступной информации о деятельности органов государственной власти посредством доступа к официальным веб-сайтах в сети Интернет. Следовательно, целью исследования является выявление факторов, влияющих на уровень информационной открытости региональных органов власти. Для ответа на поставленный вопрос и достижения цели исследования решаются следующие задачи:

1. Проанализировать концепты «электронное государство» и «информационная открытость» с определением сущностных характеристик, моделей и факторов реализации концепции;

2. Рассмотреть модель принятия инновации;

3. Проанализировать регулирование информационной открытости в региональных органах власти в современной России;

4. Провести анализ данных с целью выявления связей между выделенными переменными;

5. Интерпретировать характер выявленных связей.

Эмпирическая база исследования представлена статистической информацией и документами органов государственной власти.

Гипотезы тестируются применительно к региональному уровню с использованием количественных методов, беря за основу концепцию «диффузии инновации» и литературу по теме. По нашему мнению, на процесс принятия инновации влияют внешние и внутренние социальные, экономические и политические детерминанты. В данной работе к внешним факторам относятся: влияние центра и влияние находящихся рядом регионов, а к внутренним факторам относятся: роль бюрократии, демократический режим региона и ресурсное обеспечение.

Исходя из этого, выдвигаются следующие гипотезы:

H1: На уровень информационной открытости положительное влияет Центральная власть.

H2: На уровень информационной открытости положительное влияют граничащие регионы..

H3: На уровень информационной открытости отрицательно влияет бюрократия. H4: На уровень информационной открытости положительное влияет демократический режим региона.

H5: На уровень информационной открытости положительное влияет ресурсное обеспечение региона.

Методы исследования. Исследование строится на основе исследовательского дизайна, совмещающего статистический анализ и методологию кейс-стади (case-study). Основным методом анализа данных является описательная статистика корреляционный анализ.

Структура работы. Исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

1. Информационная открытость как инновация: теоретические аспекты

1.1 Рост числа пользователей сети Интернет в России

В настоящее время, когда речь идет о новых ИКТ, то в первую очередь имеется ввиду глобальная компьютерная сеть Интернет. Именно Интернет является тем фактором, который вывел коммуникативную среду на абсолютно другой, более высокий уровень. Возникают новые модели социального взаимодействия и механизмы воздействия в социальной среде. Благодаря природе Сети, становится возможным быстрый поиск и обмен информацией, развлечения, образование, бизнес - время и пространство сжимаются, укрепляя связи между различными акторами, а также открывая высокотехнологические возможности для государственного управления и участия граждан в этой деятельности.

Начало существования сети Интернет относят к 1960-м годам, когда правительству США, а именно министерству обороны, понадобилось гибкое средство для обмена данных, которое было бы хорошо защищено от вражеского вмешательства, так появился предшественник Интернета - ARPANET (от англ. Advanced Research Projects Agency Network). В 1980-х годах, появилась идея использования такого средства передачи информации не только для военных нужд, но и в научных целях. На смену ARPANET пришел NSFNET (от англ. National Science Foundation Network), который был призван объединить научно-исследовательские организации в единую сеть. Впоследствии, именно NSFNET стал «каркасом» современного Интернета, появление которого связывают с 1989 годом и созданием языка программирования HTML, который позволил обеспечить постоянный доступ к информации.

За прошедшее время с момента появления сети Интернет, общее универсальное определение для данного феномена так и не было выявлено. В узком своем понимании Интернет является «объединением сетей непрерывно связанных между собой так, что любой компьютер в сети «видит» любой другой, т.е. может передать ему пакет данных и получить ответ за доли секунды». В широком смысле Интернет - это «самоорганизующееся кибернетическое пространство, идеалистическая субстанция, рождающая киберкультуру со своим образом мыслей, своим языком и законами существования и регулирования».

Появление сети Интернет в России (или как его еще называют - Рунет) связано с 1991 годом, когда специалисты Курчатовского исследовательского центра объединили несколько институтов в единую сеть. Несмотря на короткое время своего существования, количество пользователей Сети в России непрерывно растет. Если в 2000 году их количество было около 2% от числа населения (около 3 млн. человек), то к концу 2015 года это число выросло до 71,1% населения (около 101,1 млн. человек) (см. Рис. 1.1).

Рис. 1.1. Количество пользователей сети Интернет в России в период 2000-2015 гг, %.

информационный открытость региональный власти

Источник: Internet Live Stats Russia Internet Users [Электронный ресурс] // Сайт Internet live stats. URL: http://www.internetlivestats.com/internet-users/russia/ (дата обращения: 14.05.2016) . Примечание: рисунок автора.

Несмотря на то, что последние несколько лет динамика проникновения сети Интернет снижается, наблюдается повышение количества активной аудитории - то есть, выходящих в Сеть ежедневно. Так, с 2010 года этот показатель вырос почти в два раза - с 31% до 57% от общего числа пользователей, что составляет почти 66,5 млн. человек. В свою очередь, количество интернет-пользователей, выходящих в сеть хотя бы раз в месяц возросло за последний год на 9,2% (см. Рис. 1.2).

Рис. 1.2. Динамика проникновения сети Интернет в России в период 2003-2016 гг, %.

Кроме того факта, что в России меняется количество пользователей Интернета и степень его проникновения, изменяется и цель использования Сети. Так, согласно данным Фонда «Общественное мнение», в настоящий момент 80% интернет-пользователей используют Интернет для поиска информации (в 2013 году этот показатель составлял 48%).

В свою очередь ИКТ начинают использоваться и для взаимодействия с властью. Согласно статистическим данным за 2014 год (см. Таблица 1.1), около 10% взаимодействующих с органами государственной власти и местного самоуправления делают это посредством использования официальных сайтов и порталов в сети Интернет.

Табл. 1.1. Доля населения, взаимодействовавшего с органами государственной власти и местного самоуправления, по субъектам Российской Федерации, % (октябрь-ноябрь 2014 года).

	Население, взаимодействовавшее с органами государственной власти и местного самоуправления	Из них через Интернет (используя официальные сайты и порталы)
Источник: Росстат. Итоги федерального статистического наблюдения по вопросам использования населением информационных технологий и информационно телекоммуникационных сетей.

Новые ИКТ все чаще дополняют или заменяют традиционные методы взаимодействия между органами государственной власти, гражданами и бизнесом. В научной среде сложилось мнение, что внедрение новых технологий потенциально может улучшить многие аспекты как сферы государственного управления, так и социальной среды. Считается, что в данных случаях ИКТ имеют следующие достоинства:

ѕ Автоматизируют процесс обработки большого массива данных, посредством использования нового программного и технологического обеспечения, которое не было доступно ранее. Heeks, R. "Reinventing Government in the Information Age" //Reinventing Government in the Information Age: International Practice in It-Enabled Public Sector Reform, Routledge, 1999. P. 9-21.

ѕ Быстро собирают и обрабатывают информацию.

ѕ Передают информацию в течение короткого периода времени без потери данных между несколькими субъектами, находящимися на значительном расстоянии друг от друга.

ѕ Снижают затраты, повышают эффективность и прозрачность процессов государственного управления.

Возможности сети Интернет практически безграничны, а её природа меняется и эволюционирует под воздействием потребностей акторов её использующих. Одним из проявлений этого процесса является появление новой концепции «электронного государства».

1.2 Концепция «электронное государство»

Термин «электронное государство» является переводом с английского «electronic government». История происхождения термина является одной из причин проблемы его использования в русскоязычной научной литературе. Это связано с тем, что некоторые исследователи переводят многозначное английское слово government как «правительство», что не совсем корректно, так как в русском языке под «правительством» чаще всего понимают исполнительный орган власти. Следует отметить, что government при переводе может трактоваться не только как «правительство», но и как «государство» в широком смысле этого слова, что, в свою очередь, включает в себя все три ветви государственной власти - исполнительную, законодательную и судебную. Именно поэтому в данной работе мы употребляет термин «электронное государство», а не «электронное правительство». Следующая проблема состоит в том, что несмотря на то, что «электронное государство» и Интернет являются относительно новыми предметами для исследования в современной научной литературе, им посвящено множество работ, которые относятся к различным сферам: социальной науке, экономической, технической. Так, согласно библиографической и реферативной базе данных «SCOPUS», более 370 тыс. работ посвящено теме «Internet» и практически 16,5 тыс. работ посвящено «electronic government» (см. Рис. 1.3, Рис. 1.4)

Рис. 1.3. Количество публикаций по теме «Internet» 1950- 2016 гг. Источник: SCOPUS

Рис. 1.4. Количество публикаций по теме «electronic government» 1950- 2016 гг. Источник: SCOPUS

Следовательно, феномен носит междисциплинарный характер, что порождает различные интерпретации термина, в зависимости от того, в какой научной сфере он применяется (см. Таблица 1.2).

Табл. 1.2. Определения термина «электронное государство» в различных сферах науки.

	Определение	Сфера использования
World Bank (2003)	Использование ИКТ для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности органов государственного управления.	Менеджмент
European Information Society (2004:20)	Использование ИКТ в сфере государственного управления в сочетании с организационными изменениями и новыми навыками с целью улучшения предоставления государственных услуг, демократических процессов и усилении поддержки проводимой государственной политике.	Менеджмент
	Использование сети Интернет и World Wide Web для предоставления государственной информации и услуг населению.	Информационные технологии
	Использование ИКТ, а именно сети Интернет, как средства преобразования в органах государственной власти.	Информационные технологии
	Реорганизация органов государственной власти посредством внедрения ИКТ с целью сближения с населением и другими акторами.	Политические науки
Источник: Palvia S. C. J., Sharma S. S. E-government and e-governance: definitions/domain framework and status around the world //International Conference on E-governance. - 2007. P.2

Рассмотрев ряд определений, можно выделить, что в основе понятия «электронное государство» лежит два элемента: 1 - ИКТ как техническая субсистема, 2 - государство, как социальная субсистема. Техническая субсистема включает в себя: оборудование, программное обеспечение, различные программы, сами сети и другое. В свою очередь, социальная субсистема состоит из различных переменных, касающихся структуры организации и процесса работы, людей и другие физические ресурсы. Bellamy C., Taylor J. A. Governing in the information age. Open Univ Pr, 1998., P. 27

Кроме того, «электронное» означает, что технологии позволяют акторам взаимодействовать с кем угодно, в любом месте, в любое время, посредством использования компьютеров или других устройств, используя Интернет или другие ИКТ. «Государство» включает в себя структуру, процесс, методы и практики принятия политических решений, а так же предоставление услуг публичному сектору.

Многие исследователи, такие как Р. Силкок, К. Лейн и Дж. Ли, М. Мун и др. рассматривали феномен «электронного государства», как эволюционирующий процесс, происходящий в несколько этапов. Следует отметить, что вне зависимости от того, рассматривает ли «электронное государство» как технологический процесс или организационный процесс, исследователи выделяют три основных этапа: публикация информации, транзакции и интеграция. Однако, кроме основных этапов исследователи выделяют и другие (см. Таблица 1.3).

Табл. 1.3. Этапы развития «электронного государства».

	Модель Р. Силкок	Модель К. Лейн и Дж. Ли	Модель М. Мун
	Публикация информации	Публикация информации	Публикация информации
	Двустороннее взаимодействие	Транзакции	Двустороннее взаимодействие
	Официальные порталы с функциями разной направленности	Вертикальная интеграция	Сервисы и финансовые транзакции
	Персонализация порталов	Горизонтальная интеграция	Интеграция
	Кластеризация основных сервисов		Политическое участие
	Полная интеграция и предоставление всей информации о деятельности
Источники: Silcock, R. `What is e-Government?" Parliamentary Affairs, Vol 54 (2001) P. 88-101; Layne K., Lee J. Developing fully functional E-government: A four stage model //Government information quarterly. - 2001. - Т. 18. - №. 2. - P. 122-136.; Moon M. J. The evolution of e?government among municipalities: rhetoric or reality? //Public administration review. - 2002. - Т. 62. - №. 4. - P. 424-433.

Модель К. Лейн и Дж. Ли является одной из самых известных моделей «электронного государства», которая подчеркивает его эволюционирующую направленность. Так:

· На первом этапе происходит размещение органами государственной власти информации для пользователей, в основном речь идет о организации редко обновляющегося веб-сайта или Интернет-портала без какого-либо двухстороннего взаимодействия или предоставления интерактивных функций.

· Второй этап включает в себя внедрение в веб-сайты и Интернет-порталы механизмов для интерактивного взаимодействия органов государственной власти с другими акторами. Появляется возможность скачивания размещенных на сайтах данных.

· Третий этап - вертикальная интеграция и проведение транзакций (например, оплата налога) посредством использования электронной цифровой подписи.

· Последний этап - горизонтальная интеграция или же интерактивная демократия, в рамках которой происходит полное внедрение ИКТ в сферу государственного управления. Layne K., Lee J. Developing fully functional E-government: A four stage model //Government information quarterly. - 2001. - Т. 18. - №. 2. - P. 122-136.

Исследователи полагают, что сайты государственных органов власти эволюционируют таким же образом. Развитие веб-сайта является прогрессивным и каждая следующая ступень развития лучше предыдущей. Уровень развития может варьироваться от сайта к сайту - некоторые представляют собой одностраничные структуры с информацией, другие могут включать дополнительную информацию, такую как контакты и календарь встреч с гражданами.

В широком смысле, «электронное государство» - это непрерывная оптимизация предоставления услуг, государственного управления и участия в нем граждан путем изменения внутренних и внешних отношений посредством внедрения новых ИКТ. Под оптимизацией предоставления услуг подразумевается создание веб-сайтов, специализированных порталов или центров для повышения эффективности коммуникации между государством (government, G), бизнесом (business, B) и гражданами (citizen, C).

В современных исследованиях принято несколько вариантов взаимодействия между ними (см. Таблица 1.4). Например, вариант «G2G» в основном включает в себя обмен информацией и услугами внутри государственной структуры. В вариантах «G2B» и «B2G» происходит разработка средств для обмена информацией между государственными структурами и бизнесом, а также платформы для государственных закупок.

Таблица 1.4. Типы «электронного государства»

	Государство (G)	Бизнес (B)	Граждане (C)
Государство (G)
Бизнес (B)
Граждане (C)
Источник: Song H. J. et al. Building E-Governance through Reform. - Ewha Womans University Press, 2004. - Т. 2. P.53

Под оптимизацией государственного управления подразумевается внедрение ИКТ в деятельность государственных органов, а именно компьютеризацию и электронный документооборот. Привлечение граждан в процесс государственного управления предполагает создания новых механизмов электронного участия в обсуждении и принятии политических решений.

То есть, общество перестает быть просто потребителем государственных услуг, а становится их сопроизводителем. На принципе участия граждан, прозрачности и сотрудничестве так же основывается концепт «открытого государства», который предполагает участие граждан в процессе принятия политических решений, а так же свободный доступ граждан к информации и данным о деятельности органов государственной власти. Некоторые исследователи утверждают, что «открытое государство» является следующей ступенью развития «электронного государства». Однако, следует отметить, что оно не заменяет собой «электронное государство», а основывается на нем. Исходя из рассмотренных исследований, мы считаем, что существуют концептуальные пересечения в сфере использования ИКТ для доступа к информации. В настоящее время одним из проявлений этого является публикация открытых данных (open data), касающихся государственной деятельности и информационная открытость.

Рис 1.5. Соотношение концепций «электронное государство» и «открытое государство». Источник: рисунок автора.

В некоторых случаях происходит путаница между понятиями «открытые данные» и «информационная открытость». Несмотря на то, что оба термина тем или иным образом касаются публикации информации органами государственной власти онлайн, существует различия. «Информационная открытость» в отличии от «открытых данных» подразумевает не только публикацию информационных данных, но и свободный для общественности доступ. Кроме того, значение имеет "понятность" информации для получателя, то есть легкость ее восприятия.

Говоря о информационной открытости органов государственной власти в основном выделяют несколько компонентов:

· Обеспечение доступа к информации по своей собственной инициативе;

· Обеспечение доступа к информации по запросу;

· Вовлечение в процесс принятия политических решений общества путем открытых слушаний, встреч и др.;

· Вовлечение в процесс принятия политических решений общества путем участия в соответствующих комитетах, советах. Boserup L. K., Christensen J. P. An Introduction to Openness and Access to Information. - Danish Institute for Human Rights, 2005.

В данной работе мы исследуем информационную открытость органов региональной власти в современной России и под «информационной открытостью» понимаем возможность получения прозрачной и доступной информации о деятельности органов государственной власти посредством доступа к официальным веб-сайтам в глобальной сети Интернет.

1.3 Процесс принятия инновации

Цель нашего исследования состоит в том, чтобы понять, что влияет на уровень информационной открытости региональных органов власти в современной России. Как уже было отмечено, «информационная открытость» является неотъемлемой частью концептов «электронное государство», «открытое государство» и одной из детерминант его развития. Информационная открытость рассматривается нами как технологическая инновация.

Для выявления факторов, влияющих на уровень информационной открытости, нами будет использована теория диффузии инноваций. Она связана с именем Эверетта Роджерса, который определяет диффузию инноваций как процесс, посредством которого инновация распространяется через определенные каналы связи в течении времени между членами социальной системы. Перечисленные четыре элемента встречаются практически в каждом исследовании диффузии инноваций. Для нашего исследовательского проекта инновацией является качество информационной открытости. Каналом связи выступает сеть Интернет. Временные рамки исследования для судебной власти - 2014-2015 гг., для исполнительной и законодательной власти - 2015-2016 гг. Социальными системами являются регионы России. Такие рамки исследования установлены ввиду временного лага в один год - т.е. независимые переменные влияют на зависимую через год.

В политической науке одно из первых исследований диффузии инноваций принадлежит Дж. Уолкеру и посвящено сравнению нововведений в государственную политику. В своей работе он выявляет что такие факторы, как первоначальное обсуждение инновации, коммуникационные каналы, а также акторы, принимающие участие в процессе политических решений, играют особую роль в процессе принятия инновации. В работе делается вывод о том, что причинные факторы принятия инновации можно разделить на внутренние и внешние.

Внутренние факторы в основном связаны с организационной структурой, режимом региона, внутренними акторами (бизнес, СМИ), технологическим обеспечением, ресурсным обеспечением, социально-экономическими показателями и демографическими показателями (такие как размер населения, уровень городского и сельского населения, уровень доходов на душу населения).

Следует отметить, что в нашем исследовании мы не будем рассматривать факторы ресурсного обеспечения, внутренние факторы, социально-экономические показатели и демографические показатели, так как исходя из ряда работ в сфере принятия инновация, наблюдается очевидная положительная корреляция между этими факторами и фактом принятия инновации. Так, в своей работе М. Холзер и С. Ким оценили содержание 87 сайтов региональных органов власти с наибольшим количеством населения на своей территории по всему миру. Похожее исследование было проведено Р. Швестер, в ходе которого было выявлено, что регионы с большим населением имеют наиболее совершенные веб-сайты, по сравнению с регионами, которые менее заселены.

Так же в исследовательской литературе выделяют ряд и других демографических факторов. Например, Исследование Х. Тиллема показало, что возраст человека является важным фактором, касающимся использования сети Интернет. В литературе, рассматривающей имплементацию электронного государства, например, Дж. Сипиор и Б. Уорд, выдвигается предположение том, что доход существенно влияет на доступность, использование и принятие ИКТ. Данная теория называется «цифровое неравенство» (digital divide) и утверждает, что люди с низким уровнем дохода с меньшей вероятностью могут позволить себе компьютер или другую цифровую технологию, которая позволила бы им иметь канал коммуникации с другими гражданами, бизнесом и органами власти, которые имеют доступ к компьютеру или другой цифровой технологии.

К внешним факторам можно отнести влияние центра, влияние близлежащих регионов или же влияние какой-либо внешней организации. Так, Дж. Уолкер в своем исследовании утверждает, что государственные чиновники при принятии какого-либо политического решения всегда опираются на опыт ближайших территорий - городов, регионов, стран. К аналогичному выводу приходят К. Джун и К. Уэр, которые в результате исследования обнаружили, что муниципалитеты близлежащих городов внедряли инновационные инициативы, касающиеся официальных веб-сайтов органа государственной власти и сети Интернет по такому же принципу. В данных случаях, побуждением для принятия инновации извне является: принуждение со стороны федерального центра путем выделения большего количества средств; желание другого региона быть более конкурентоспособным по сравнению с соседними регионами; желание быть частью «информационно открытого» сообщества. Принимая во внимание, что принятие инноваций может зависеть как от внешних факторов, а также от внутренних, становятся интересны причинно-следственные связи (факторы, влияющие на принятие). Часто изменение инициируется агентом - индивидуумом или группой индивидуумов, которые влияют на решение в отношении инноваций. Ключом к этом процессу является способность агента доносить о необходимости или выгоде инновации. Они могут действовать как внутри, так и вне организации, принимающей инновацию.

Процесс принятия инновации связанный с внедрением новых технологий или технологическими изменениями может быть сопряжен с дополнительными факторами, которые влияют на принятие инновации Bingham R. D., McNaught T. P. The adoption of innovation by local government. - Lexington Books, 1976. . Применимо к инновациям ИКТ являются дизайном для инструментального изменения, который уменьшает неопределенность в причинно-следственных связях, участвующих в достижении желаемых результатов.

Технологические инновации можно рассматривать с точки зрения "аппаратных средств" и "программного обеспечения". Принятие инновации, которая обеспечивает новую услугу можно считать инновацией программного обеспечения. Кроме того, создание веб-сайта органа государственной власти или портала - представляет собой технологическое решение, использующее новый канал связи. Информационную открытость веб-сайта органа государственной власти так же можно считать составляющей инновации.

В отличии от легко наблюдаемых аппаратных инноваций, внедрение ИКТ в сферу государственного управления достаточно сложно отследить. В то время как внедрение компьютерной системы является достаточно очевидной деятельностью, решение использовать новую систему электронной почты или новый подход к коммуникации внутри организации, не может составить очень легко наблюдаемую картину материальной деятельности. Другим примером может служить решение использовать сетевые технологии, такие как Интернет для связи между региональными органами власти и обществом. Это исследование решает эту проблему принятия инновации региональными органами власти на основе уровня информационной открытости. Уровень информационной открытости веб-сайта служит в качестве суррогатного показателя для возможного определения изменения или инновации в процессе осуществления деятельности органами государственной власти (в данном случае, инновационный подход к передаче информации).

Процесс принятия инновации является сложным процессом, которому посвящено множество работ. Однако, рассмотрев основные модели процесса принятия инновации (см. Табл. 1.3), можно выделить несколько основных стадий этого процесса: 1) сбор знаний об инновации и принципах ее функционирования; 2) реализация инновации; 3) анализ результатов и корректировка.

Таблица 1.3. Процесс принятия инновации

	Инновационный процесс (Г. Залтман)	Цикл диффузии инновации (Э. Роджерс)	Инновационный цикл в публичной политике (А.Ю. Сунгуров)
	Инициация - сбор информации, концептуализация и подготовка инновации к внедрению	Сбор знаний об инновации и принципах ее функционирования	Восприятие проблемы или возможности
	Имплементация - внедрение инновации	Убеждение (создание положительного либо отрицательного образа инновации)	Появление первой оригинальной идеи
		Решение об имплементации или отклонении инновации	Разработка концепции
		Внедрение инновации	Продвижение идеи
		Оценка результатов	Принятие решения
			Реализация идеи
			Распространение инновации
Источники: Zaltman G., Duncan R., Holbek J. Innovations and organizations. - New York: Wiley, 1973. - Т. 1973; Сунгуров А. Нововведения и среда: на пути к политическим инновациям //Социологические исследования. - 2004. - №. 1. - С. 131-133.; Rogers E. Diffusion of Innovations. NY: Free Press, 1995

Нами была разработанная концептуальная рамка анализа, для исследования процесса принятия инновации органами региональной государственной власти в современной России, за основу которой взят цикл диффузии инноваций Э. Роджерса. Особое внимание уделяется связи между принятием инновации и определенных социальных, экономических и политических факторах, которые рассматриваются как внешние и внутренние.

2. Информационная открытость органов государственной власти в России

Внедрение новых ИКТ в сферу государственного управления в России расширяет возможности государства и создает новую модель коммуникации между властью и обществом, которая характеризуется своей открытостью в отношении доступа к информации. Вслед за опытом Америки и Европы, где концепция «информационной открытости» органов государственной власти становилась все более популярной Harrison T. M. et al. Open government and e-government: Democratic challenges from a public value perspective //Information Polity. - 2012. - Т. 17. - №. 2. - P. 83-97. , в России активное его применение началось в 2008-2010 гг. Однако, основа для него была заложена несколько раньше.

Еще 90-е годы был принят целый рад нормативных актов, регламентирующих взаимоотношения в области передачи информации между государственными органами власти и гражданами. Так, в 1993 году Указом Президента утверждалось право граждан на получение информации о деятельности органов законодательной и исполнительной власти. В дальнейшем, активное внедрение ИКТ в сферу государственного управления продолжилось в 2000-е годы, когда лидеры стран «Большой восьмерки» подписали Окинавскую хартию глобального информационного общества, целью которой являлось преодоление электронно-цифрового разрыва.

Основным законом, регулирующим доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти, являлся ФЗ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". В нем закреплялось право гражданина на информацию и на бесплатный доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, которое не может быть ограничено. В свою очередь, органы власти и органы местного самоуправления были обязаны создать условия для предоставления информации гражданину в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей (и сети "Интернет") при этом, гражданин не обязан обосновывать причины для ее получения.

В дальнейшем, регулирование и стандартизация обмена и доступа к информации посредством сети Интернет углублялось и расширялось. Однако, наибольшее свое развитие оно получило в отношении исполнительных органов власти, как на федеральном, так и на региональном уровне.

2.1 Регулирование информационной открытости исполнительных органов власти

Одной из первых попыток внедрить ИКТ в работу исполнительных органов власти являлась государственная программа «Электронная Россия (2002-2010гг.)», в которой основной упор делался на автоматизацию документооборота, а так же коммуникацию между органами государственной власти и обществом путем создания сайтов органов власти. Однако, итоги программы были не впечатляющи. В 2007 году, на смену «Электронной России» была утверждена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства на период до 2010 года, целью которой было повышения качества обмена информацией и предоставляемых государственных услуг.

Однако, и новая Концепция показала себя неэффективной. В 2010 году была предпринята новая попытка - программа «Информационное общество (2011-2020 годы)». Целью программы заявлено повышение качества жизни граждан, путем использования ИКТ. До этого в 2009 году было принято сразу несколько нормативных актов, затрагивающих предоставление органами государственной власти информации в сети Интернет. Так Д.А. Медведевым был подписан федеральный закон, в котором делался упор на требования к власти насчет публикации информации в сети Интернет. Чуть позже, вышло Постановление Правительства РФ, вводящее некую стандартизацию и сроки публикации информации в сети Интернет Правительством РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Несколько позже, в 2012 году, в рамках программы «Информационное общество (2011-2020 годы)» возникла идея формирования «Открытого Правительства», в основе которого лежит процесс внедрения механизмов, направленных на повышение информационной открытости исполнительной власти. Механизмы осуществления регулируются «Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти», согласно которой органы власти в обязательном порядке должны предоставлять полную и достоверную информацию по запросам граждан, но само выполнение Концепции носит рекомендательный характер. Кроме того, мониторинг выполнения Концепции происходит не сторонним органом, а внутри самого органа исполнительной власти, следовательно, можно говорить о том, что не существует адекватного, незаинтересованного механизма контроля. В 2013 году Указом Правительства России вносятся поправки в закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», направленные на создание перечня общедоступной информации, размещаемой в сети Интернет органами государственной власти в том числе и регионального уровня) и местного самоуправления, внешний мониторинг так и не вводится.

Несмотря на большое количество нормативных актов о предоставлении и публикации информации в сети Интернет, большинство администраций региона разрабатывает свой стандарт, беря за основу «Методические рекомендации по внедрению принципов и механизмов открытого государственного управления в субъектах Российской Федерации» и разработки соседних регионов.

2.2 Регулирование информационной открытости законодательных (представительных) органов власти

Вопрос информационной открытости законодательных органов власти является особенно актуальным ввиду самой природы этой власти. Доступность информации становится фактором легитимности избранной власти и доверия к ней. Считается, что законодательный орган власти заинтересован в высоком уровне своей информационной открытости по нескольким причинам:

1) Главной его функцией является законодательная деятельность в сферах, затрагивающих всех граждан;

2) Главной его чертой является народное представительство, он выступает как совокупность мнений общества по тем или иным вопросам;

3) Является публичным институтом власти, открытым для обсуждения или принятия властных решений;

4) Регулярно переизбирается, вследствие чего становится необходимым поддержание общественного доверия для того, чтобы быть переизбранным. Григоренко Н. И., Минаева Л. В. Коммуникационная политика региональных законодательных органов власти //Государственное управление. Электронный вестник. - 2014. - №. 42. - С. 211-212.

Однако, кроме внешнего контроля, присутствует и внутренний. Так, на федеральном уровне, появление «открытых парламентов» подразумевает кроме использования перечня из ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» дополнительно вводятся внутренние Регламенты, подразумевающие публикацию в сети интернет официальных результатов голосования каждого депутата, а также данные о посещении пленарных заседаний.

На региональном уровне к дополнению к законам, затрагивающим публикацию информации о их деятельности, Парламенты создают собственные регламенты, где прописывают категории публикуемой информации на официальный сайтах в сети Интернет.

2.3 Регулирование информационной открытости судебных органов власти

Принцип гласности является основополагающим в судебной власти, так как он обеспечивает ее транспарентность, подотчетность и легитимность. Публикация информации о работе судов через использование сети Интернет регулировалось в рамках Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2012 гг. и ФЗ N 262 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации".

2.4 Факторы информационной открытости региональных органов власти в России

Данная глава рассматривает региональные органы государственной власти и представляет попытку количественного тестирования гипотез относительно факторов развития информационной открытости. Подобный анализ имеет несколько причин для своего существования. Во-первых, региональный уровень представляет 83 случая (все регионы России, кроме Республики Крым и Севастополя) для проверки гипотез. Во-вторых, несмотря на то, что согласно программе «Информационное общество (2011-2020 годы)» органы государственной власти обязаны иметь официальные веб-сайты и публиковать на них информацию о своей деятельности, их уровень развития не гомогенен.

Таким образом, все указывает на множественность факторов информационной открытости органов государственной власти в регионах России, которые в целом укладываются в гипотезы исследования. Выявление главного фактора или их группы представляется возможным посредством количественных статистических методов: корреляционного анализа и множественной линейной регрессии.

В исследовании используется три зависимых переменных (см. Табл. 2.1): «информационная открытость региональных органов исполнительной власти», «информационная открытость региональных органов законодательной власти» и «информационная открытость региональных органов судебной власти». Переменные операционализируются нами посредством результатов мониторингов проекта «Инфометр» за 2015 - 2016 гг. (мониторинг информационной открытость региональных органов судебной власти в 2016 году еще не проводился).

Таблица 2.1. Зависимые переменные исследования

	Название переменной	Показатель	Измерение	Источник данных
	Информационная открытость региональных органов исполнительной власти			Проект «Инфометр»
	Информационная открытость региональных органов законодательной власти			Проект «Инфометр»
	Информационная открытость региональных органов судебной власти			Проект «Инфометр»

Независимые переменные (см. Табл. 2.2) соответствуют выдвинутым нами гипотезам на основании рассмотренных теорий о процессе принятия инноваций, а также литературе по теме. По нашему мнению, на информационную открытость влияют внешние и внутренние. Под внешними факторами мы понимаем внешнее влияние - центра и соседних регионов, внутренние факторы - величина бюрократического аппарата, политический режим региона и ресурсное обеспечение. Под влиянием центра мы понимаем финансовую поддержку регионам (межбюджетные трансферты). Под влиянием соседних регионов - факт наличий веб-сайта с высокой информационной открытостью. Дж. Уолкер утверждает, что государственные чиновники при принятии какого-либо политического решения всегда опираются на опыт ближайших территорий - городов, регионов, стран. К аналогичному выводу приходят К. Джун и К. Уэр, которые в результате исследования обнаружили, что муниципалитеты близлежащих городов внедряли инновационные инициативы, касающиеся официальных веб-сайтов в сети Интернет по такому же принципу.

Кроме того, мы считаем, что чем выше доля чиновников, тем ниже уровень информационной открытости.

Данное предположение связано с тем, что чем больше размер организации, тем сложнее внедрить инновацию и тем больше издержек несет данный процесс.

Так же мы рассматриваем такой фактор, как «демократичность региона» ввиду того что данный показатель характеризует возможность открытого обсуждения и привлечения акторов для внедрения инновации.

Под техническим ресурсами региона мы понимаем детерминанты, которые тем или иным образом повлияли на информационную открытость. В данном исследовании мы рассматриваем такой фактор, как длительность наличия веб-сайта государственного органа власти, исходя из предположения, что высокий уровень информационной открытости является следствием постепенного ступенчатого эволюционирования веб-сайта.

Гипотезы исследования тестируются методом корреляционного анализа.

Таблица 2.2. Независимые переменные исследования

Тип факторов	Группа факторов	Переменные			Источник
Внешние факторы	Внешнее влияние центра	Межбюдж. трансферты	Межбюджетные трансферты федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, млн. руб.		Министерство финансов России.
	Роль внешнего актора	Уровень информ. открытости граничащих регионов.	Граница с регионом, имеющим уровень информационной открытости выше 80%, 1 - да, 0 - нет.
Внутренние факторы	Организационная структура	Величина бюрократ. аппарата	Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления на 10000 тыс. человек, занятых в экономике, чел.,
	Политич. режим региона

Подобные документы

Правовые основы информационной открытости. Информационная открытость как принцип деятельности органов власти. Анализ структуры источников информации о деятельности Администрации Азовского немецкого национального муниципального района Омской области.

дипломная работа , добавлен 13.05.2017


Законодательные (представительные) и исполнительные органы власти в субъектах РФ: понятие, полномочия, особенности прав. Высшее должностное лицо субъекта РФ, задачи и функции его деятельности. Структура органов государственной власти Санкт-Петербурга.

курсовая работа , добавлен 28.05.2016


Общая характеристика системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и нормативно-правовая база развития управления в Ямало-Ненецком автономном округе. Критерии оценки эффективности и модернизация органов управления державой.

курсовая работа , добавлен 21.10.2010


Определение статуса субъекта Российской Федерации. Установление федеральным договором предметов полномочия федеральных и региональных органов власти. Признаки республики в составе Российской Федерации. Специфика организации органов власти субъектов.

курсовая работа , добавлен 15.08.2015


Сравнительный анализ Конституций России и Индии. Система органов государственной власти в субъектах РФ. Система органов государственной власти штатов Индии. Законодательная власть. Исполнительная власть. Взаимодействие ветвей власти.

контрольная работа , добавлен 18.11.2005


Понятие и классификация органов исполнительной власти. Система, структура и основные полномочия органов исполнительной власти. Президент, правительство и государственная администрация. Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

контрольная работа , добавлен 05.11.2014


Характеристика механизмов формирования системы органов государственной, законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти в субъектах Российской Федерации. Анализ расходов, необходимых для осуществления деятельности правовых органов.

курсовая работа , добавлен 02.04.2015


Обзор теоретических аспектов деятельности представительных органов власти субъектов Российской Федерации. Изучение истории развития системы организации представительной власти в Удмуртской Республике. Анализ законодательных основ региональной политики.

курсовая работа , добавлен 23.11.2015


Изучение принципов и оснований деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Особенности деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ. Полномочия высшего должностного лица в органах исполнительной власти.

курсовая работа , добавлен 19.02.2014


Понятие и общая характеристика органов исполнительной власти, особенности их деятельности и субъекты. Высшее должностное лицо, его главные права и обязанности. Правотворческая деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

В ст. 11 Конституции Российской Федерации закреплено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации Президент не входит ни в одну из ветвей власти. Так, не вызывает никаких сомнений, что Президент Российской Федерации не входит ни в законодательную власть, ни в судебную власть. Но в той мере, в какой Президент Российской Федерации непосредственно выполняет функции исполнительной власти либо определяет содержание деятельности Правительства, на него должен распространяться принцип разделения властей.

Анализ полномочий Президента Российской Федерации дает основание полагать, что Президент не только «встроен» в систему исполнительной власти, но и фактически возглавляет ее. Это касается не только руководства отдельными федеральными органами исполнительной власти, но и назначения руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Информационная открытость решений Президента Российской Федерации обеспечивается по двум каналам. Первый -- открытость решений собственно Президента и подчиненных ему органов. Это, например, президентское послание парламенту -- обращение главы государства к высшему законодательному (представительному) органу государственной власти страны с отчетом о проделанной деятельности либо о законодательных и иных планах на предстоящий период. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 84) Президент Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Второй -- установление правовыми актами Президента Российской Федерации правил открытости, обязательных как для него самого, так и для иных органов власти. И здесь конечно же нельзя не назвать уже упоминавшийся Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 г. 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию»

Следует также отметить Указ Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов», который был принят в целях приведения порядка опубликования нормативных актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствиес Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О государственной тайне» и ст. 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». Этим Указом руководителю Администрации Президента Российской Федерации в трехмесячный срок было поручено подготовить и представить предложения по обеспечению в установленном порядке открытости и общедоступности неопубликованных нормативных актов Президента Российской Федерации, устанавливающих правовой статус федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации, и содержащихся в секретных нормативных актах Президента Российской Федерации сведений по указанным вопросам, не составляющих государственную тайну.

Говоря об информационной открытости Президента Российской Федерации нельзя не затронуть деятельность в этой сфере подчиненных ему органов и должностных лиц. Так, Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, сформированным в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением его решений. В настоящее время Администрация Президента Российской Федерации обладает весьма широким кругом полномочий и зачастую активно вмешивается в деятельность иных государственных органов, прежде всего исполнительной власти.

При рассмотрении вопросов предоставления информации о деятельности органов исполнительной власти целесообразно особое внимание уделить положениям Постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». В юридической литературе справедливо отмечается, что принятие данного постановления Правительства стало важным этапом становления информационной открытости государственных органов.

Данным постановлением в целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» Правительство Российской Федерации утвердило перечень сведений о деятельности Правительства и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования.

При этом федеральным органам исполнительной власти было предписано обеспечить доступ граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов в соответствии с перечнем, утвержденным данным постановлением; своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в Интернете; систематически информировать граждан и организации о деятельности федеральных органов исполнительной власти иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

Сведения о деятельности Правительства Российской Федерации, обязательные для размещения в информационных системах общего пользования, содержатся:

• * в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, составляющих правовую основу деятельности Правительства Российской Федерации, в том числе Регламенте Правительства, Положении об Аппарате Правительства;
• * нормативных правовых и иных актах Правительства;
• * решениях судов о признании недействующими актов Правительства;
• * текстах официальных выступлений и заявлений Председателя и членов Правительства;
• * перечнях и текстах международных договоров и соглашений Российской Федерации, заключенных (подписанных) Правительством;
• * обзорах обращений граждан и организаций в Правительство, обобщенной информации о результатах рассмотрения таких обращений и принятых мерах.

Это также сведения:

• * о составе, задачах и деятельности координационных и совещательных органов, образуемых Правительством;
• * о принятых Правительством федеральных целевых программах;
• * о законопроектной деятельности Правительства;
• * о программах и планах деятельности Правительства;
• * об официальных визитах и рабочих поездках Председателя и членов Правительства, а также правительственных делегаций;
• * о мероприятиях, проводимых в официальной резиденции Правительства (заседания, совещания, встречи, пресс-конференции, семинары и брифинги, «круглые столы»), и иная информация о повседневной деятельности Правительства;
• * о материалах к заседанию Правительства (а также повестка дня заседания Правительства);
• * о решениях, принятых на заседаниях Правительства, и об их исполнении;
• * о взаимодействии Правительства с иными органами государственной власти Российской Федерации, общественными объединениями, политическими партиями, профессиональными союзами и другими организациями, в том числе международными;
• * об основных показателях социально-экономического развития Российской Федерации и исполнении федерального бюджета;
• * о государственной службе в Аппарате Правительства;
• * о Председателе и членах Правительства, руководителях федеральных органов исполнительной власти, заместителях руководителей, руководителях структурных подразделений Аппарата Правительства, а также руководителях организаций и органов, образованных при Правительстве;
• * о задачах и функциях структурных подразделений Аппарата Правительства, организаций и органов, образованных при Правительстве;
• * о порядке работы Аппарата Правительства, в том числе о порядке работы подразделения по работе с обращениями граждан, а также телефоны и адресные реквизиты (почтовый адрес, адрес электронной почты и др.), телефоны справочной службы.

Содержание понятия "информационная открытость" определяется в научной литературе как организационно-правовой режим деятельности любого участника социального взаимодействия, обеспечивающий любым участникам этого взаимодействия возможность получать необходимый и достаточный объем информации (сведений) о своей структуре, целях, задачах, финансовых и иных существенных условиях деятельности.

При этом открытость власти – это:

· минимизация рисков, связанных с подготовкой управленческих решений большого социального масштаба, возможность достаточно точно спрогнозировать вероятные последствия их принятия;

· предоставление гражданам возможности успешно подготовиться к ожидаемым подвижкам в экономической и социальной ситуации;

· предотвращение или как минимум снижение угрозы отчуждения;

· не чрезвычайная и не конфронтационная, а инициативная мобилизация общественных сил на решение проблем самого общества;

· прибавление социального, политического, экономического, психологического потенциала федерализма;

· синхронизация процессов, протекающих в центре и на местах;

· оповещение региональных и местных властей об оптимальном курсе федеральной власти.

Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Организационно-правовая основа обеспечения информационной открытости органов государственной власти в России была создана принятием Постановления Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 "О федеральной целевой программе "Электронная Россия" (2002–2010 годы)", соответствующие программы были приняты на уровне субъектов Российской Федерации. Основной целью программы являлось повышение эффективности государственного управления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, а также обеспечение прав граждан на свободный доступ к информации о деятельности государственных органов. Одной из задач, поставленных перед федеральной целевой программой "Электронная Россия", было обеспечение информационной открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий. Это выразилось в создании концепции "Электронного государства", предполагающей кардинальное изменение принципа взаимоотношений государства с населением для обеспечения более эффективного взаимодействия, основанного на повышении открытости государственных информационных ресурсов, расширении объема информации, которую государственные органы обязаны размещать в информационно – телекоммуникационных сетях, и прежде всего – в сети Интернет.

Начало процесса открытости было зафиксировано в Постановлении Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" (с 24 ноября 2009 г. оно отменено и действует одноименное – № 9536). Суть его состояла в нормативном закреплении относительно новой обязанности федеральных органов исполнительной власти: обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания информационных ресурсов в соответствии со специальным перечнем, утвержденным этим же Постановлением (53 разновидности такого рода информации, которые нормативно переводились в режим электронной открытости), и размещения их в информационных системах общего пользования, т.е. в сети Интернет. Но, к концу первого года действия данного Постановления из примерно 60-ти имевшихся тогда органов исполнительной власти полностью соответствовали его требованиям сайты всего шести органов: МНС, Минобороны, Минобразования, Минприроды, ФКЦБ и Госатомнадзора.

В августе 2006 г. вступил в силу новый закон, регулирующий правовые отношения в сфере информации – Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации". Согласно ст. 8 этого закона, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке республик в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения. Таким образом, данным законом был установлен принцип открытости информации о деятельности государственных органов и свободного доступа к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. Однако практика реализации данных норм выявила огромное количество пробелов и правовых коллизий, которые не позволили получать необходимую информацию для выработки эффективных решений, в том числе для защиты своих прав физическими и юридическими лицами. Следующим шагом на пути к открытости государственных органов стала утвержденная Президентом РФ "Стратегия развития информационного общества" от 7 февраля 2008 г. № Пр-2129, в которой были поставлены следующие основные задачи:

· формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий;

· повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий;

· совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере;

· развитие экономики Российской Федерации на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий;

· повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг;

· развитие науки, технологий и техники, подготовка квалификационных кадров в сфере информационных и телекоммуникационных технологий;

· сохранение культуры многонационального народа Российской Федерации, укрепление нравственных и патриотических принципов в общественном сознании, развитие системы культурного и гуманитарного просвещения;

· противодействие использованию потенциала информационных и телекоммуникационных технологий в целях угрозы национальным интересам России;

· расширение сферы информационной открытости деятельности органов государственной власти.

Знаковым событием на пути развития законодательства в сфере обеспечения доступа к информации стало вступление в силу в 2010 г. Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Основными целями закона являются:

· обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

· активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Закон устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления сведений о своей деятельности, закрепляет основные принципы и формы обеспечения доступа к информации, перечень размещаемой информации и основные требования при обеспечении доступа к информации, ответственность за нарушение порядка доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:

2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети "Интернет";

3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;

6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". Президентом поставлены задачи:

· комплексного повышения качества официальных интернет-сайтов государственных органов, доступных в сети Интернет для всех аудиторий и содержащих актуальную информацию о деятельности государственных органов и порядке предоставления государственных услуг;

• повышения прозрачности деятельности государственных органов и органов и местного самоуправления;
• обеспечения доступа к общедоступной информации в сети Интернет в форме открытых данных.

В связи с этим в рамках совершенствования государственного управления ведется работа по следующим направлениям:

• мониторинг официальных сайтов государственных органов и органов местного самоуправления;
• размещение общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сети Интернет в форме открытых данных.

Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р "О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети "Интернет" в форме открытых данных" утвердило перечни общедоступной информации о деятельности федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, размещаемой в сети в форме открытых данных.

Открытые данные – информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная в сети Интернет в формате, обеспечивающем ее автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат), и может свободно использоваться в любых соответствующих закону целях любыми лицами независимо от формы ее размещения.

Размещение открытых государственных данных способствует повышению прозрачности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, что соответствует требованиям общества, движению к реализации в России концепций "открытого правительства" и "электронной демократии". Предоставление сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправлениях в форме открытых данных позволит использовать их при создании различных информационных систем не только государственного уровня, но и общественных, а также информационных систем и интернет-сервисов, разрабатываемых бизнес-сообществом.

Идеология открытых данных поддерживается крупнейшими государствами мира и международными организациями (Open Government Partnership, International Budget Partnership, W3C, Всемирный банк, ОЭСР, Open Knowledge Foundation и т.д.).

Основной целью размещения открытых данных является создание условий для получения максимального международного, политического, социального и экономического эффекта от их использования гражданами России, бизнес-сообществом и другими представителями российского общества.

По данным Минэкономразвития России на конец 2015 года органами государственной власти и органами местного самоуправления, опубликовано более 12 000 наборов открытых данных, в том числе на Портале открытых данных Российской Федерации – более 5 500 наборов, запущено 17 региональных порталов открытых данных, в 56 регионах созданы разделы "Открытые данные" на официальных сайтах. Раскрываются данные, в том числе из сфер образования, ЖКХ, здравоохранения, государственных закупок, а также статистические данные. На Портале открытых данных Российской Федерации размещена информация о 242 социально-значимых приложениях или сервисах, прямо или косвенно использующих открытые данные.

Введён в промышленную эксплуатацию Портал открытых данных Российской федерации data.gov.ru.

С целью развития проекта при участии Минэкономразвития России разработаны План мероприятий "Открытые данные Российской Федерации" на 2016-2017 гг.

Задачи на 2016 – 2017 годы:

· развитие Портала открытых данных Российской Федерации и реализация мероприятий, направленных его на популяризацию среди целевых групп пользователей;

· развитие нормативного правового и методического обеспечения деятельности в области открытых данных;

· осуществление методологической и консультационной поддержки государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам размещения открытых данных;

· продвижение тематики открытых данных (проведение конкурсов, хакатонов, семинаров, форумов, конференций).

Информационная открытость является одним из приоритетных направлений работы "Открытого правительства".

Открытое правительство – не отдельное министерство или ведомство.
Это система механизмов и принципов, обеспечивающих открытость
и подотчетность органов власти; экспертизу, вовлечение общества
и бизнеса в принятие решений; прозрачность государственных расходов, закупок и инвестиций; эффективный общественный контроль.​

Цель системы – использование современных технологий (в том числе и технологий краудсорсинга) для вовлечения в процесс сбора и анализа информации, обсуждения и выработки решений значительного количества людей, представляющих противоположные точки зрения, интересы и обладающих разным горизонтом планирования.

Все создаваемые механизмы, направленные на повышение информационной открытости органов исполнительной власти, работают по принципу обязательной открытости. Это значит, что принимаемые органами власти решения в рамках данного направления должны быть доступны в сети Интернет.

Информационная открытость государства необходима не только гражданам и бизнес-структурам, но и самим органам власти. В конечном счете, повышение прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления влечет укрепление доверия граждан

Внедрение механизмов информационной открытости государственного управления в практику представляется необходимым в силу того, что они будут способствовать повышению прозрачности и подотчетности органов исполнительной власти; повышению удовлетворенности граждан качеством государственного управления; расширению возможностей непосредственного участия граждан в процессах разработки, экспертизы и контроля исполнения решений, принимаемых органами исполнительной власти; развитию механизмов общественного контроля деятельности органов исполнительной власти и исполнения ими государственных функций; повышению качества и доступности государственных услуг.

РЕГУЛИРОВАНИЕ

ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

Информационная открытость

как важнейшая содержательная характеристика

репутации региональной власти1

В статье анализируется информационная открытость региональной власти на основе ряда показателей, как субъективных (мнение населения), так и объективных (рейтинг информационной открытости). В качестве объекта изучения выступают органы исполнительной власти Смоленской области. Открытость власти рассматривается в контексте формирования репутации региональной власти как одна из ее содержательных характеристик.

нформационная открытость органов государственной и муниципальной власти является органическим качеством демократической политической системы. Она предполагает открытость решений и действий власти, равный доступ всех граждан к информации о властных структурах, возможность поиска, получения и распространения информации в сфере политико-властных отношений. Такой подход связан с созданием механизмов прозрачности деятельности государственных органов и инструментов обратной связи, позволяющих гражданам взаимодействовать с органами власти. В конечном счете, повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти повлечет укрепление доверия населения к власти, улучшение ее репутации.

Организационно-правовая основа обеспечения информационной открытости органов власти в России была создана принятием Постановления Правительства РФ № 65 от 28 января 2002 г. «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)», соответствующие программы были приняты на уровне субъектов Российской Федерации. Основной целью

Ключевые слова:

информационная открытость; репутация; региональная власть; формирование репутации.

Н.Н.РОЗАНОВА,

доцент кафедры управления факультета экономики и управления ФГБОУВПО Смоленский государственный университет, к.п.н.

(rozznina&yandex. ruj

программы являлось повышение эффективности государственного управления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, а также обеспечение прав граждан на свободный доступ к информации о деятельности государственных органов.

Одной из задач, поставленных перед ФЦП «Электронная Россия», было обеспечение информационной открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий. Это выразилось в создании концепции «Электронного государства», предполагающей кардинальное изменение принципа взаимоотношений государства с населением для обеспечения более эффективного взаимодействия, основанного на повышении открытости государственных информационных ресурсов, расширении объема информации, которую государственные органы обязаны размещать в информационно-телекоммуникационных сетях, и прежде всего - в сети Интернет .

Важным шагом в процессе внедрения информационных технологий в деятельность государственных органов России стало принятие Постановления Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» . В августе 2006 г. вступил в силу новый закон, регулирующий правовые отношения в сфере информации, - Фе-

"Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Технология формирования позитивной репутации региональной власти», № 14-03-00549 а.

ВеККАЧЕСТВА № 3 2014

ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

РЕГУЛИРОВАНИЕ

деральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Согласно ст. 8 этого закона, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке республик в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения .

Следующим шагом на пути к открытости государственных органов стала утвержденная Президентом РФ «Стратегия развития информационного общества» № Пр-212 от 7 февраля 2008 г., одна из задач которой - обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий, а также совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере .

Еще один важнейший нормативный правовой акт, который определяет направления развития электронного правительства в России на ближайшие годы, - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)». До 2015 г. для решения вопросов создания электронного государства программа выделяет ряд приоритетных мероприятий, направленных, прежде всего, на организацию электронного взаимодействия как внутри государственных органов, так и при взаимодействии граждан и государства. При этом официальные сайты государственных органов рассматриваются как основное средство электронного взаимодействия .

Знаковым событием на пути развития законодательства в сфере обеспечения доступа к информации стало вступление в силу в 2010 г. Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Основными целями закона являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Закон устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления сведений о своей деятельности. Основными принципами реализации права

граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются открытость и общедоступность такой информации, ее достоверность, соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации, ответственность органов власти за нарушение права на доступ к информации .

10 августа 2011 г. Президент Российской Федерации рядом своих указов (№№ 1060-1080) утвердил перечень той информации о деятельности некоторых министерств и ведомств, которая должна размещаться на официальных сайтах в сети Интернет. Данные указы направлены на обеспечение информационной открытости 19 федеральных ведомств, в том числе силового и оборонного блока.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» поставлены задачи повышения прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, комплексного повышения качества официальных Интернет-сайтов государственных органов, доступных в сети Интернет для всех аудиторий и содержащих актуальную информацию о деятельности государственных органов, а также порядке предоставления государственных услуг .

Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных» утвердило перечни общедоступной информации о деятельности федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, размещаемой в сети в форме открытых данных .

Согласно официальному определению, открытые государственные данные (открытые данные) - это информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, либо поступившая в указанные органы и организации, а также информационно-аналитическими организациями, участвующими в публикации собственных открытых данных на территории Российской Федерации, которая подлежит размещению в сети Интернет в формате, обеспечивающем ее автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат), и может свободно использоваться в любых соответствующих закону целях любыми лицами независимо от формы ее размещения (простая совокупность сведений, база данных и т.д.). Иными словами, открытые дан-

№ 3 2014 ВеЮКАЧЕСТВА

РЕГУЛИРОВАНИЕ

1Ш ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

ные - это информация, создаваемая госорганами и публикуемая в виде машиночитаемых форматов. Примерами таких форматов могут служить CSV, XML, JSON, ODS и др. Цель раскрытия данных и их публикации в машиночитаемых форматах и есть облегчение к ним доступа заинтересованных лиц, которые могут их переработать и выдать ценные исследования, приложения, аналитику и т.д. Открытые данные являются своего рода основой для большого числа социально значимых и общественно полезных проектов .

В сегодняшних условиях одним из приоритетных механизмов, призванных обеспечивать информационную открытость органов государственной власти, являются их электронные информационные ресурсы. Именно в Интернет-пространстве разворачивается активная дискуссия по поводу действий власти, проявляется плюрализм мнений, приближающий участников коммуникационного обмена к объективным представлениям об отношениях государства и общества. Интернет-технологии открывают принципиально новые возможности политической коммуникации и взаимодействия: упрощают получение обратной связи, создают новые формы участия населения в политическом процессе, их использование способствует сокращению дистанции между властью и обществом, усиливает развитие демократических процессов, формирование гражданского общества. Официальный сайт органа государственной власти - это одно из наиболее эффективных средств распространения официальной информации о деятельности органов государственной власти. По содержанию официальных сайтов можно судить об уровне открытости или закрытости каждого органа власти и государства в целом, прозрачности управленческих решений и процедур, возможности граждан страны получать интересующую их информацию.

Согласно исследованию репутации региональной власти на примере Смоленской области, осуществленному в 2011-2012 гг.2, открытость в качестве важнейшей содержательной репутационной характеристики власти отметили 30% респондентов. В то же время оценка данной характеристики является крайне низкой. По 5-балльной шкале, где 0 - характеристика отсутствует, а 5 - очень высокий уровень, средний балл оценки

открытости власти находится на невысоком уровне как у областной власти, так и у муниципальной (около 2 баллов). В частности, средний балл открытости у администрации, органов исполнительной власти Смоленской области составляет 1,86.

По результатам социологического исследования3 более 43% респондентов в качестве источника информации о работе государственной и муниципальной власти Смоленской области отметили официальные сайты органов власти4. При этом исследование показало, что в целом граждан не устраивает качество информации о работе государственных и муниципальных органов власти региона: невысок как уровень доверия к предоставляемой информации, так и удовлетворенность степенью ее полноты.

Помимо мнения смолян для более содержательной оценки состояния открытости региональной власти, как ее важнейшей репутационной характеристики, следует рассмотреть и объективные показатели. Начиная с 2004 г. аналитический Фонд свободы информации регулярно публикует итоговый сводный рейтинг и результаты исследования информационной открытости сайтов высших региональных органов исполнительной власти (ОИВ) субъектов Российской Федерации. Среди основных параметров для проведения аудита сайтов: ^ уровень открытости информации о контактах и

структуре, текущей деятельности ОИВ; ^ база нормативных правовых актов, изданных органом;

^ ежегодные отчеты о результатах деятельности

ОИВ, использовании бюджетных средств; ^ повестки дня предстоящих заседаний органа; ^ уровень открытости сведений о доходах членов ОИВ;

^ уровень открытости взаимодействия ОИВ со СМИ; ^ уровень открытости статистической отчетности о

деятельности ОИВ; ^ уровень информирования о кадровом обеспечении ОИВ;

^ уровень технического обеспечения открытости информации на сайте ОИВ; ^ уровень реализации механизмов обратной связи на сайте ОИВ и др.

Исследование выполнено в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Оценка репутации региональной власти» проект № 11-12-67007 а/Ц (анкетный опрос, 305 респондентов-жителей г. Смоленска и Смоленской области).

"Анкетный опрос по изучению репутации региональной власти (январь 2014 г., 305 респондентов-жителей г. Смоленска и Смоленской области).

"Подробнее о роли различных средств массовой коммуникации в процессе формирования репутации региональной власти см.: Век качества. 2014. № 1. С. 14-17.

5Результаты мониторинга официальных сайтов высших региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представлены в автоматизированной информационной системе Фонда свободы информации «Инфометр». URL: http:// infometer.org. Мониторинг информационной доступности в 2010 г. проводился по информации официальных сайтов о размещении государственных заказов.

ВеККАЧЕСТВА № 3 2014

ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

РЕГУЛИРОВАНИЕ

Место Смоленской области среди 83 субъектов РФ

Коэффициент информационной открытости (100% -максимально)

На рис. 1 представлены результаты мониторинга официального сайта исполнительных органов государственной власти Смоленской области за 2007-2014 гг.5.

Таким образом, на основе анализа одного из объективных показателей уровня открытости исполнительной власти Смоленской области - коэффициента информационной открытости официального сайта - можно констатировать довольно благоприятную ситуацию в данной сфере. Несмотря на то, что за последние два года (с 2012 г.) произошло снижение места Смоленской области среди субъектов РФ, коэффициент информационной открытости к 2014 г. существенно повысился - до 70% (отметим также, что итоговый средний показатель информационной доступности сайтов ОИВ по РФ составил 50,4%).

В сводном рейтинге по исследованию публикации открытых данных на сайтах ОИВ субъектов РФ (май 2014 г.) Смоленская область заняла 14 место с информационной доступностью открытых данных в 47,7% (средний показатель по России - 23,8%).

Несмотря на положительную в целом тенденцию, более трети сведений о деятельности исполнительных органов государственной власти Смоленской области по-прежнему остаются недоступными для посетителей официального сайта (по открытым данным - более половины).

Таким образом, получается, что степень удовлетворенности населения открытостью власти низкая, а уровень информационной открытости власти (на примере официального сайта органов исполнительной власти Смоленской области) достаточно высок, особенно по сравнению с другими субъектами РФ. В чем могут быть причины такого несоответствия?

С одной стороны, официальный сайт органов власти не является единственным источником информации, формирующим мнение населения об открытости региональной власти (по результатам рейтинга регионов по доле пользователей сети Интернет, подготовленного экспертами РИА Рейтинг, доля пользователей Интернета в Смоленской области в 2013 г. составляла 45,1% населения ). С другой стороны, граждане в це-

□ 2013 ■ 2012

□ 2011 □ 2010

□ 2008 □ 2007

Рис. 1. Уровень информационной открытости официального сайта исполнительных органов государственной власти Смоленской области в динамике за 2007-2014 гг.

Постоянно интересуюсь

Интересуюсь по мере Практически не Деятельность

необходимости, от интересуюсь, имею безразлична

случая к случаю общее представление

Рис. 2. Уровень интереса населения к деятельности органов исполнительной власти Смоленской области

лом не удовлетворены той информацией, которая к ним поступает, и часто не доверяют ей.

Но первостепенную, на наш взгляд, роль в причинах выявленного несоответствия играет довольно низкий уровень интереса самого населения к деятельности власти (рис. 2).

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что назрела необходимость в создании действительно свободного медийного пространства по оси «власть-общество», в демократических границах которого будут постоянно, своевременно и естественным образом циркулировать все информационные потоки, востребованные гражданами. Органы власти в информационном отношении все еще недостаточно эффективно и иногда не лучшим образом используют современные каналы распространения информации о своей деятельности, что не позволяет полностью реализовать заложенный в них потенциал. Большинство официальных Интернет-ресурсов, по мнению экспертов, не являются информативными и удоб-

№ 3 2014 ВеЮКАЧЕСТВА

РЕГУЛИРОВАНИЕ ЩЕ ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

ными. Отсутствие свободного доступа к качественной, разносторонней и объективной информации в доступной форме - одна из основных причин недоверия населения к власти, препятствующих улучшению ее репутации. В то же время необходимо преодоление низкой активности населения в отстаивании своих интересов, формирование высокого уровня информационно-коммуникативной культуры граждан, без которой реализация принципа открытости власти не представляется возможной. ■

Литература

2. Официальный сайт Администрации Смоленской области. URL: http://admin-smolensk.ru. Портал открытых данных Смоленской области. URL: http://opendata.admin-smolensk.ru.

3. Официальный сайт Фонда свободы информации. URL: http://svobodainfo.org.

4. Постановление Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

5. Постановление Правительства РФ № 65 от 28 января 2002 года «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 года № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

7. Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http:// www.consultant.ru.

8. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденная Президентом РФ от 7 февраля 2008 года № Пр-212 // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

9. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www. consultant.ru.

10. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

11. Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http:// www.consultant.ru.

Экономическаямодель национальном стратегии качества

М.С.БАБАРИН,

доцент кафедры менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения (ГУАП), к.э.н.

Качество - всеобъемлющая категория, касающаяся продукции, процессов, организаций, общества и жизни человека. Качество влияет на такие современные явления, как научно-технический прогресс, глобализация, общественные потребности. Примеры развития передовых промышленных стран показывают, что реше-

ВеКкАЧЕСТВА № 3 2014

В статье рассматривается актуальность создания национальной стратегии качества в России, разработана теоретическая основа и методология формирования национальной стратегии качества, представлена ее экономическая модель, включающая в себя взаимосвязь элементов на макро-и микроуровне и раскрывающая механизм реализации стратегии для достижения экономической эффективности в области качества. Автором предлагается критерий оптимизации общественной полезности продуктов в условиях ограниченных общественных

Главным направлением антикоррупционной деятельности государства является установление информационной прозрачности процесса функционирования исполнительной, законодательной, судебной власти, правоохранительных органов и органов местного самоуправления.

Важно подчеркнуть, что в современном мире движущей силой социального прогресса является движение информации.

Информационный обмен в современном обществе способствует формированию новой среды обитания, новых социальных и моральных ценностей, нового образа жизни и новых принципов управления. Информационно закрытые системы сегодня неконкурентоспособны.

В тех странах, где люди имеют полноценную информацию о деятельности власти, нет коррупции, а государство соблюдает законы, работает ответственно и эффективно на общее благо. С другой стороны, именно закрытость, утаивание правды, монополия на информацию есть основное оружие бюрократии, с помощью которого она пытается навязать обществу свою волю, оставаясь при этом без контроля. Следствием является ее безответственность, некомпетентность, коррумпированность и недееспособность в служении людям.

Вот почему такие успешные страны, как Финляндия, Дания, Исландия, Новая Зеландия, где, по данным «Трансперенси Интернешнл», практически нет коррупции, занимают первые места по уровню свободы прессы. В то же время самые коррумпированные страны занимают последние места в рейтинге свободы прессы. В 2006 г., например, Россия занимала по этому рейтингу 121 место из 167 стран.

Мировой опыт приводит к выводу: информационная прозрачность - движущая сила общества и власти. Она не только влияет на изменение правил поведения власти, повышая ее ответственность и эффективность работы на благо общества, но и способствует качественному изменению самого общества.

При этом важно подчеркнуть, что главный смысл информационной прозрачности государственной власти состоит не столько в том, чтобы наказать провинившихся, хотя неотвратимость наказания нарушивших закон должна быть. Сколько в том, чтобы устанавливать новые правила поведения в корпорации «государственная власть». Закон нарушается государственными служащим, судьей, милиционером, депутатом, военнослужащим, должностным лицом тогда, когда они осуществляют свою деятельность в тени, когда они информационно закрыты и недоступны для общества, а, следовательно, безответственны. Установление процедур информационной прозрачности деятельности государственной власти создает условия для обнаружения, выявления и поиска должностных лиц и представителей государственной власти, ответственных за те или иные решения и действия. Именно гласность в деятельности власти обеспечивает персональную ответственность ее представителей, создает условия опасности для коррупционеров, нарушителей закона, некомпетентного исполнения чиновниками своих служебных обязанностей.

Смысл информационной прозрачности деятельности власти состоит также в том, что деятельность представителей государственной власти становится открытой и доступной для общественного контроля. Угроза быть обнаруженным вне срока давности за взятки, мздоимство и другие нарушения закона заставит госслужащего, работника правоохранительных органов, военнослужащего, судью, представителя спецслужб, местного самоуправления соблюдать законы - работать ответственно, добросовестно и компетентно.

Таким образом, информационная прозрачность стимулирует новые общественные отношения, способствует модернизации России. Она создает условиям для ответственной, компетентной и эффективной деятельности власти, роста экономики, модернизации гражданского общества, а в конечном итоге, для искоренения причин коррупции.

Задача гражданского общества состоит в том, чтобы ускорить этот процесс. В связи с этим Межрегиональная общественная организация «Общественный антикоррупционный комитет» разработала законопроект «О гарантиях предоставления информации о деятельности и решениях государственных органов и органов местного самоуправления». Цель законопроекта - установить правовые процедуры общественного контроля над деятельностью органов госвласти и органов местного самоуправления посредством обеспечения открытости, информационной прозрачности их деятельности. Действие закона должно распространяться на исполнительную, законодательную, судебную, власть, другие государственные органы, а также органы местного самоуправления и их должностных лиц в целях усиления их подотчетности гражданскому обществу.

Прозрачность должна быть и в функционировании ЖКХ. Общество должно знать, откуда берутся такие высокие цены на тепло, газ, другие коммунально-жилищные услуги. Открытость и прозрачность ЖКХ остановит безудержный рост тарифов, так как вскроет диктат монополистов. Надо бороться с монополизмом тепловых, водных, энергетических структур в ЖКХ, а не форсировать переход к 100-процентной оплате услуг населением

Обнародование сведений федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами власти местного самоуправления об исполнении бюджета, о реализации целевых программ, об открытых конкурсах, аукционах, тендерах, экспертизах и условиях их проведения, в процессе приватизации, функционирования ЖКХ, безусловно, будет способствовать повышению ответственности и компетентности работы госслужащих, устранению причин и условий коррупции.

Обнародование всех отзывов должностных лиц на законодательные инициативы поможет обнаружить механизмы лоббизма, который зачастую выходит за рамки правового поля. Принципиально важным в подготовке законопроектов исполнительной властью является введение практики служебной антикоррупционной экспертизы в министерстве юстиции, результаты которой также должны публиковаться.

Особенно важно обеспечение прозрачности и открытости в связи с инициативами о новом порядке избрания губернаторов. Существует такая точка зрения, что новая система выборов руководителей регионов депутатами региональных законодательных собраний по представлению Президента России еще больше усилит коррупцию. Многие опасаются, что при этой системе лоббистские группировки будут предлагать свои кандидатуры, их выбор будет непубличным, фактически назначенные таким образом руководители регионов будут работать на интересы выдвинувших их лоббистских группировок, а не на государство и его граждан. Отсюда делается вывод, что «назначенные» руководители регионов будут всю ответственность за свои действия перекладывать на Президента России, ответственности перед гражданами у них не будет никакой.

Чтобы этого не произошло, необходимо всю деятельность высших должностных лиц регионов сделать информационно прозрачной, а, следовательно, подконтрольной обществу. И тогда уже не важно, лоббистские группировки привели к власти того или иного руководителя региона, избран он с подачи Президента России депутатами регионов или на прямых выборах всеми гражданами. Принципиально важно, что граждане будут иметь возможность контролировать деятельность высшего должностного лица субъекта федерации постоянно, а не раз в 4-5 лет во время выборов. Тем самым во многом снимается проблема коррупции.

Доступной и прозрачной должна быть деятельность законодательной власти. Федеральный парламент, законодательные собрания субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления должны размещать на своих сайтах не только все принятые законодательные акты, но и их проекты, принятые и внесенные поправки, постановления, а также все отзывы должностных лиц исполнительной власти на законодательные инициативы. Необходимо размещать и информацию о поименном голосовании депутатов.

В этом случае будет видна деятельность каждого депутата, и, следовательно, четко определена его персональная ответственность за принимаемые решения. Ответственной может быть только та деятельность, которая информационно открыта, а значит, предметна и видима. Информационная прозрачность законодательного процесса позволит снизить степень отчуждения между властью и гражданами, повысить ответственность депутатов федерального и регионального уровней и представительных органов местного самоуправления за качество и эффективность законотворчества.

Как результат, информационная прозрачность позволит предотвратить появление законодательства, порождающего коррупцию, добиться, чтобы юридические нормы и правила устанавливались в интересах человека и благополучия общества, были ясными и недвусмысленными, способствовали формированию эффективной и конкурентоспособной экономики, служили процветанию России.

Чрезвычайно важное значение имеет информационная прозрачность для эффективной работы судов. В нашей стране суд во многих случаях пока не стал ни скорым, ни правым, ни справедливым. Установление прозрачности в деятельности судов позволит во многом решить эти проблемы. Для этого, во-первых, все судебные органы различных уровней должны полностью размещать на своих сайтах открытые материалы судебных заседаний, судебные решения и постановления. Во-вторых, решения суда вступают в силу только после публикации их на сайте в Интернете. В-третьих, должны размещаться в Интернете все материалы квалификационных комиссий судей. Информационная открытость будет содействовать обеспечению подлинного равенства всех перед законом и судом и повышению ответственности и компетентности судей. Именно информационная прозрачность, устанавливающая общественный контроль, а не только повышение зарплаты судьям и обеспечение их неприкосновенности, будут способствовать справедливости и эффективности всей судебной системы, освобождению ее от коррупции и зависимости от исполнительной власти. Ибо в процесс общественного контроля над деятельностью судов обязательно включатся различные институты гражданского общества - общественные объединения юристов, средства массовой информации, правозащитные организации, союзы предпринимателей, профсоюзы, партии и общественные структуры. Важно подчеркнуть, что прозрачность суда обеспечит благоприятные условия для повышения компетентности и ответственности милиции, прокуратуры, спецслужб. Именно это является принципиальным фактором деятельности судебной системы и правоохранительных органов.

Воплощение в реальность таких постулатов, с одной стороны, создадут качественно новые правовые условия деятельности государства и общества, установив повседневный общественный контроль над государственными институтами. С другой стороны - процесс осуществления общественного контроля посредством прозрачности деятельности власти модернизирует само гражданское общество.

Немалую роль для общественности играют телефоны доверия, введенных в рамках стратегии борьбы с коррупцией. Это мощное оружие, обладающее доверием и нацеленное на перспективу. Это позволит принимать меры для оперативного реагирования на сообщения граждан о фактах нарушения законодательства.

Информационная прозрачность деятельности власти формирует отношения подотчетности власти гражданскому обществу. Когда власть с помощью гласности начнет держать реальный, а не пиаровский отчет о результатах своей деятельности, тогда она вынуждена будет перестраиваться: работать ответственно и компетентно на общее благо. Подотчетность потребует от власти быть ближе к людям, слышать их запросы, уважительно вести диалог с обществом на языке сотрудничества. В свою очередь гражданское общество благодаря возможности оказывать влияние на власть с помощью инструмента подотчетности начнет самоорганизовываться, быть активнее, повышать свою правовую и политическую культуру.

Ведущим принципом всей антикоррупционной политики должно быть постоянное повышение рисков, цены потерь и уровней нестабильности для вовлечённых в коррупцию государственных должностных лиц, представителей бизнеса и граждан. В противном случае коррупция будет восприниматься в обществе как малорискованная и высокодоходная деятельность в том смысле, что именно коррупционные отношения позволяют надёжно и быстро решать проблемы.

Этот ведущий принцип может быть реализован в следующих трёх основных блоках направлений антикоррупционной деятельности, которые могли бы способствовать снижению уровня коррупции в целом:

§ Изменение сознания чиновников, бизнесменов и граждан, формирование негативного отношения и негативных представлений о коррупции.

§ Пресечение коррупционных действий и наказание за них с применением правоохранительных, административных и общественных механизмов.

§ Формирование условий, препятствующих коррупционным действиям и способствующих осуществлению деятельности чиновников, бизнесменов и граждан без вступления в коррупционные отношения.

Коррупция никогда не бывает полностью публичной, чаще всего полную и точную информацию о тех или иных коррупционных действиях имеют только их непосредственные участники. Все способы и процедуры осуществления коррупционных действий передаются в неформальном общении между потенциальными её участниками. Не существует зафиксированных в документах точных сведений о том, кому и как давать взятки в тех или иных организациях, потому что практика взяточничества постоянно изменяется.

Неформальный характер обмена коррупционным опытом и информацией о коррупции затрудняет сбор доказательств о нарушениях законов или норм морали при осуществлении действий, которые потенциально могут стать коррупционными. В результате у коррупционеров усиливается ощущение безнаказанности, а у граждан - ощущение безысходности борьбы с коррупцией.

Поэтому привлечение средств массовой информации окажется эффективным рычагом в борьбе с коррупцией. Владимир Путин считает средства массовой информации одним из самых эффективных средств борьбы с коррупцией.

«Что касается коррупции, много способов (борьбы с ней), и один из них - развитие средств массовой информации», - сказал экс президент России на пресс-конференции в Кремле.

Средства массовой информации в области антикоррупционной деятельности могут, в частности, следующее:

· Просвещать граждан о коррупции и способах жизни без коррупции, устраивать своеобразные акции отказа от взяток. Многих граждан это интересует, такими акциями средства массовой информации привлекут к себе внимание своих потенциальных аудиторий, усилят свою общественную поддержку, повысят доходы от рекламы и т.п.

· Просвещать чиновников о коррупции и способах жизни без коррупции.

· Выстраивать коммуникацию между гражданами и чиновниками, бизнесменами и чиновниками, чтобы они постепенно находили возможности обсуждать реальные коррупционные действия и способы их избегать в своих практиках. Пока эти социальные группы о коррупции говорят на разных языках.

· Искать и описывать опыт противодействия коррупции в других населённых пунктах и регионах нашей страны. В этих случаях вполне можно ожидать распространения по регионам снижения коррупции в отдельных сферах деятельности. В этом довольно часто могут быть заинтересованы чиновники, бизнесмены, активисты негосударственных организаций, поэтому перспективы распространения российского опыта противодействия коррупции есть.

· Просвещать граждан, бизнесменов и чиновников о том, какими методами осуществляется успешное противодействие коррупции в других странах. Нужно только учитывать, что опыт, даже самый успешный, других стран должен обязательно адаптироваться к условиям России, не может применяться непосредственно.

Несколько средств массовой информации могли бы, объединив финансы, заказывать специализированным социологическим агентствам проведение объективных исследований коррупции. Очень интересными могли бы быть серии публикаций о коррупции, проводимые синхронно на основе исследований на телевидении, радио и в газетах. Кроме того, средства массовой информации могли бы своими публикациями способствовать выделению финансирования исследований коррупции и разработок антикоррупционных программ российским бизнесом и некоммерческими фондами.

Собирать досье и базы данных о потенциально коррупционных действиях и о потенциальных коррупционерах. При появлении информации из правоохранительных органов о начале уголовных преследований они, в таких случаях, могут с соблюдением мер предосторожности, публиковать дополнительные сведения, способные улучшить понимание предъявленных обвинений или предоставить оправдания незаслуженно обвинённым.

Содействовать разработкам и реализации антикоррупционных стратегий в городах, районах и регионах нашей страны. Такое содействие может быть как информационным, так и организационным.

Всей своей деятельностью способствовать расширению открытости органов власти и бизнеса для общества. Эта деятельность косвенно будет, как в большинстве стран мира, снижать уровень коррупции.

В итоге - средства массовой информации могут инициировать противодействие коррупции, просвещать и направлять эту деятельность, быть инициаторами и организаторами постоянных обсуждений проблем коррупции.

Из-за неполноты информации любые публикации в средствах массовой информации о коррупции остаются неточными, неполными, не позволяющими обычно использовать такие публикации для предъявления юридических обвинений потенциальным коррупционерам. Это ещё больше усиливает ощущение безысходности в обществе и безнаказанность коррупционеров. А для журналистов такие публикации имеют высокий риск гибели и получения судебных исков со стороны описанных в этих публикациях коррупционеров, причём исков, в которых позиции коррупционеров по защите их чести и достоинства, как правило, выглядят в судебных заседаниях более обоснованными в силу юридической недоказанности обвинений. Как пример, корреспондент газеты «Московский комсомолец» Дмитрий Холодов, занимавшийся расследованием фактовкоррупции в Российской армии, погиб 17 октября 1994 года на рабочем месте в редакции от взрыва, когда открывал переданный ему дипломат, якобы содержащий важные документы. По подозрению в организации убийства журналиста в 1998-1999 годах были задержаны пятеро военнослужащих.
Всем шестерым былопредъявлено обвинение в убийстве и в совершении ряда других преступлений. Судебное рассмотрение началось 9 ноября 2000 года. 26 июня 2002 года Московский окружной военный суд оправдал подсудимых, однако в мае 2003 года приговор был отменен Военной коллегией Верховного суда по протесту Генпрокуратуры и жалобе родителей и коллег Холодова. Повторный процесс закончился в июле 2004 года также полным оправданием обвиняемых. А в марте 2005-го законность оправдательного приговора подтвердил Верховный суд, и он вступил в законную силу.

Поскольку для снижения уровня коррупции очень важно улучшение информированности о ней и изменение отношения к ней в обществе, роль средств массовой информации в противодействии коррупции очень важна. Были бы у редакторов и журналистов желание и возможности заниматься этой сложной, временами опасной, но весьма значимой для общества деятельностью.