Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ

Институт Бизнес - Права

Кафедра “Правового обеспечения управления ”

Курсовая работа

По дисциплине: “Муниципальное право”

На тему: “ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ”

Выполнил студент

Очной формы обучения

Научный руководитель:

к.ю.н. Ясюнас В.А.

Москва – 2007

Введение………………………………………………………………………...…3

Глава I. Предпосылки и условия развития теорий местного самоуправления..5

1.1 Понятие и предпосылки развития теорий местного самоуправления…......5

1.2 Условия возникновения теорий местного самоуправления………..............7

Глава II. Характеристика основных теорий местного самоуправления……....9

2.1 Теория свободной общины…………………………………………...............9

2.2 Общественная теория самоуправления…………………………….............12

2.3 Государственная теория самоуправления………………………….............14

2.4 Иные теории местного самоуправления…………………………...............18

Заключение……………………………………………………………………….21

Список используемой литературы……………………………………………...23

Введение

Исследование происхождения и сущности любого социального явления должно начинаться с анализа той его фазы, на которой оно возникает и демонстрирует свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и ведущие признаки.

Генезис и становление местного самоуправления связаны с формированием централизованных государств. Самоуправленческие и государственные начала общественного управления следовали в общем русле изменений социально-экономических и политических процессов, переплетаясь и синтезируясь в единый институционально-нормативной комплекс публичной власти. 1

История идей формирования системы регламентирования местного самоуправления свидетельствует о том, что в процессе развития государственности возникали различные теории местного самоуправления, которые по-разному объясняли его политико-правовую природу. Данные теории историчны, поскольку они создавались на основе практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы стран и различались по способу формирования местных учреждений, по характеру и количеству дел, им подведомственных, а также по характеру взаимоотношений с центральной властью.

Актуальность темы данной курсовой работы определяется огромной ролью местного самоуправления в экономической и политико-правовой жизни общества, в становлении институтов демократического государства. Так, в современной России местное самоуправление поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать государственную власть, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Целью настоящей работы является рассмотрение предпосылок, условий возникновения и существенных признаков теорий местного самоуправления.

Задачей курсовой работы является попытка осветить основные теоретические взгляды на понятие местного самоуправления и особенности различных теорий местного самоуправления, а также попытка определения теории, оказавшей наибольшее влияние на формирование современного местного самоуправления в Российской Федерации.

Глава I. Предпосылки и условия развития теорий местного самоуправления

1.1 Понятие и предпосылки развития теорий местного самоуправления

Теории местного самоуправления можно определить как совокупность основанных на историческом опыте научных взглядов и представлений, направленных на объяснение сущности, организации муниципального (местного) управления и соотношения его с управлением публичным.

Основы правовых систем местного самоуправления большинства европейских государств, а также Японии, США и других стран были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века, однако традиции общинного самоуправления берут свое начало в организации полисной демократии античного мира.

Муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя обязанность решения общегородских задач, а также распоряжения хозяйственными средствами. Появляется этот термин в период республики в Древнем Риме. Этим термином назывались города, которые пользовались правами самоуправления. Стоит отметить, что под муниципалитетом в настоящее время понимается избираемое городское и сельское самоуправление. Однако в некоторых странах муниципальным является лишь городское самоуправление.

Принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления Италии периода республики, когда Рим из маленькой латинской общины превращается в огромное государство с обширной территорией. Законом 45 г. до н.э. Юлий Цезарь установил некоторые общие правила относительно местного городского устройства, а именно: основой муниципального управления был установлен принцип широкой автономии в местных делах, хотя и под контролем Рима. 1

По своей сути организация муниципального устройства являлась копией государственного устройства Рима. Народное собрание всех граждан общины, организованное по местным куриям, являлось высшим органом местного самоуправления. Народное собрание выбирало муниципальных магистратов и решало общие вопросы местной жизни. В каждом городе, по образцу римского Сената, существовал муниципальный сенат из 100 членов. В компетенции муниципальной магистратуры находилась административная и судебная власть. 1

Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался уже в Средние века. Средневековые города с их административным, судебным и финансовым правлением, отвоёванным или купленным у феодальных правителей, в оболочке городского самоуправления несли зачатки буржуазного муниципализма. 2 Так Великая французская революция дала толчок конституционному движению в европейских странах. Однако оно не только привело к появлению новых форм организации власти на уровне высшего государственного управления, но и поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободному от сильного бюрократического влияния центральных органов власти. Требование проведения начал местного самоуправления представляло собой логический вывод из основных принципов правового, конституционного государства, которое последовательно приходит на смену полицейскому, бюрократическому абсолютистскому государству.

1.2 Условия возникновения теорий местного самоуправления

В условиях демократического, правового государства взаимоотношения государства и личности, центральных органов власти и местных сообществ принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое И. Кант называл государством произвола. Таким образом, вполне естественно то, что местное самоуправление, предполагающее известную независимость и обособленность в системе органов государственной власти, стало лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в.

На теорию и практику конституционного развития европейских государств большое влияние оказали французские конституции XVIII в., а также Конституция Бельгии 1831 г., которая сыграла значительную роль в распространении идей местного самоуправления в Европе. В этой конституции содержалась статья, посвященная общинному управлению. Так же стоит отметить, что наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями Конституция Бельгии признавала и четвертую власть – муниципальную.

Француз Ж.-Г. Турэ, идеи организации общинного управления которого нашли отражение в Конституции Бельгии, сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении:

понятие о собственных общинных делах, присущих естественным образом муниципальному управлению;

понятие о государственных делах, которые государство передает в ведение местного самоуправления.

Эти два понятия получили впоследствии свое развитие в различных теориях местного самоуправления.

В первой половине XIX века разрабатываются теоретические основы о местном самоуправлении. Одним из первых обратился к этим проблемам французский государственный деятель А. Токвиль. Он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности». 1

Таким образом, в XIX веке сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении. Лазаревский Н.И. считал, что существует всего четыре теории местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная и общественная теории самоуправления, а также теория самоуправляющейся единицы, как юридического лица. 2 Михайлов Г.С. выделяет три теории самоуправления: хозяйственную, государственную и политические теории. Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теорию свободной общины, общественную теорию самоуправления, государственную теорию самоуправления, теорию дуализма муниципального управления и теорию социального обслуживания.

Наиболее верным представляется мнение Л. Велихова, который выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную. 3

Глава II. Характеристика основных теорий местного самоуправления

2.1 Теория свободной общины

Рассматривая различные теории местного самоуправления, А. Колесников выделил следующие их основные различия: способ формирования местных учреждений, характер и количество дел, им подведомственных, а также характер взаимоотношений с центральной властью. 1

Германская юридическая школа внесла значительный вклад в развитие теории местного самоуправления. Изначально, пытаясь обосновать природу общинного, местного самоуправления, немецкие ученые выдвинули теорию свободной общины, называемую также теорией естественных прав общины.

Эта теория впервые объяснила сущность местного самоуправления. Её представители – Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер – считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как и права человека, что община первична по отношению к государству, следовательно, государство должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причём государство не создает общину, а лишь признает её». 2 Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами прав, им принадлежащих; должностные лица общинного управления есть органы не государства, а общины.

В исторической и юридической науках возникновение местного самоуправления связывают с ростом городов, которое началось в Западной Европе в XI веке и продолжалось ХII-XIII веков.

Правовое оформление местного самоуправления тесно связано с понятием "пункты". Именно в немецком городе Магдебург в 1188 году было издано первое написанное муниципальное законодательство, посвященное, прежде всего, решению споров между мещанами. Предоставления городу Магдебургского права означало отмену действия обычных норм, вывода города из-под юрисдикции местной администрации (наместников, воевод и др.) и введение городского самоуправления с выборной администрацией и выборным судом. За XII-XIV веков нормы Магдебургского права были приняты в 80 городах Центральной и Восточной Европы.

Собственно понятие "самоуправление" стало использоваться в период Великой Французской революции, чтобы отразить факт самостоятельности общин (громад) в отношении государства. Возникновение термина связано с министром Пруссии бароном фон Штейном (1757-1831), который видел в самоуправлении больше, чем просто форму участия граждан в управлении делами государства на местном уровне, а прежде сообщества людей, которые в части своих дел являются независимыми от государства.

В научный оборот понятие "местное самоуправление" было введено в XIX веке немецким ученым Рудольфом Гнейстом для обозначения такого управления на местах, при котором территориальные общины, которые исторически сложились, были наделены правом самостоятельно (в рамках законов) решать местные дела. При этом деятельность общин оставалась свободной от вмешательства представителей государственной администрации.

В данной работе мы рассмотрим понятие "местное самоуправление" и основные теории "местного самоуправления".

В каждом государстве в зависимости от ее устройства, исторических, национальных, географических и других особенностей местное самоуправление имеет специфическую правовую форму. Поэтому общее понятие местного самоуправления, можно постичь только путем индукции, эмпирически обобщая устоявшиеся правовые формы самоуправления в отдельных государствах.

Западные ученые Г. Холис и К. Плоккер понимают под понятием "местное самоуправление" право демократической автономной единицы субнационального уровня управления регулировать значительную часть проблем общественности в его интересах. Согласно Европейской хартии местного самоуправления, которая была одобрена Советом Европы 15 октября 1985 года, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления в рамках закона регулирования и управления значительную часть государственных дел, относящихся к их компетенции, в интересах местного населения.

Одновременно в современной системе общественных наук понятие "местное самоуправление" по сути, отличается от понятия "местное управление", которое определяет управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего уровня управления. Осуществляется местное управление, как правило, через административные органы, назначаемые властями более высокого уровня. Местное управление в первую очередь направлено на решение согласование общегосударственных, региональных и местных интересов.

Первой в XIX веке, была обоснована теория свободной общины (теория естественных прав общины), которая базировалась на идеях естественного права. Она исходила из того, что право территориальной общины самостоятельно решать свои дела имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека. Таким образом, местное самоуправление рассматривалось как автономная по государственной власти публичная власть территориальной громады. Ее представители (Гербер, Арене, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер) считали, что община имеет право на самостоятельность от центральных властей по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Отсюда в понятие самоуправления они включили следующие элементы: управление в собственных делах общины; общины являются субъектами их прав; должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общества. Итак, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обратилась к истории средневековых общин - вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Теория естественных прав общины отождествляет цели, задачи и функции органов местного самоуправления с деятельностью и функциями общины. Таким образом, центральным ее положением является то, что общество, как самоуправляющийся территориальный коллектив, такая же самостоятельная, как и само государство, тем, более что она возникла раньше государства. Государство является федерацией общин, и государство выводит свои права от общества, а не наоборот.

На смену теории свободных общин пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная), которая, как и предыдущая теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы реализации своих задач местными сообществами. Однако отстаивая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно этой теории, - это ведение делами местного хозяйства. Теория общественного или хозяйственного самоуправления говорит о том, что органы самоуправления самостоятельны лишь в неполитической сфере, в сфере хозяйственной и общественной деятельности. Государство не вмешивается в дела местного самоуправления и наоборот. Эта теория обуславливает одновременное сосуществование на местном уровне как самоуправляющихся, так и органов правительства. Эта теория считается созданным при разгромной критики естественной теории как компромисс, на который ушли "естественники" и "государственники", хотя в действительности объединила недостатки обоих и добавила еще один - нарушение принципа разделения властей, когда, по сути, однородные функции осуществляют органы с отличным статусом. Как показала практика, практическое применение этой теории ведет к превращению ее в одну из вышеперечисленных систем.

Государственная теория имеет своим основанием идею создания органов самоуправления, полностью подчиненных государству. Это - звено государственной власти, которая не имеет собственных прав, собственной компетенции. Органы местного самоуправления действуют по принципу "разрешено только то, что не предусмотрено законом". Такой подход популярен в США, где регламентация местного управления и самоуправления относится к компетенции штатов и у многих из них действует так называемое "правило Диллан": местный орган только те полномочия, которые четко определены штатом и те, которые непосредственно вытекают из этих полномочий.

Основные положения государственнической теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Рудольфом Гнейстом и Лоренцем Штейном в XIX в. Согласно этой теории, местное самоуправление является одной из форм организации государственной власти на местах, главным отличием которой является активное привлечение к решению локальных вопросов местного населения. При централизованном государственном управлении, построенном на принципе иерархии, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они не зависят от местного населения, которому не подконтрольны. Передача некоторых полномочий государственного управления в компетенцию местных общин с точки зрения государственнической теории необходимо для того, чтобы обеспечить более эффективное принятие решений на местном уровне. Так называемая "советская" концепция базируется на том, что местные советы являются органами единой государственной власти, отвечающих за приведение в жизнь на своей территории актов центральных органов. Главная задача местных советов в социалистическом государстве, таким образом, сводится к тому, чтобы обеспечить выполнение основных функций на каждом участке территории страны.

Такой подход получил отражение в частности в конституции Кубы, где местные ассамблеи характеризуются как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющих в пределах круга своих полномочий государственные функции в соответствующих территориальных единицах. Советская модель также характеризуется иерархической подчиненностью звеньев власти. Принципы разделения властей, сдержек отрицаются - все остальные органы государства считаются производными от советов и подотчетными им (соответствующие нормы закреплены в ст. 3 Конституции КНР). Эта модель существовала в Советском Союзе (где в законодательстве понятие "местного самоуправления" вообще не существовало), продолжает действовать в Китае, Кубе, КНДР и Вьетнаме.

В конце 19-начале 20 в. получили распространение социал-реформистские муниципальные концепции, в частности теория муниципального социализма. Муниципальный социализм представлял собой совокупность программных положений и установок. Теория дуализма представляет, по сути, симбиоз общественной и государственной теорий. Согласно ей муниципальные органы сохраняют автономию в местных делах. Однако осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за пределы местных интересов, в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Таким образом, отстаивается вмешательства государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы. Данная теория местного самоуправления имеет значительную поддержку в современной отечественной литературе.

Так, М.П. Орех считает, что именно синтез общественной и государственной теорий самоуправления предоставит конституционную возможность «входить в правовые ворота, а не крушить муниципальные ограждения, которые небезуспешно сооружены на местах под влиянием революционной психологии и суверенного бесчинства местных советов». В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из своих основных задач: предложения услуг своим жителям, организации обслуживания населения. Главной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.

Теория социального обслуживания толкует функции муниципалитетов как одно из проявлений надклассовой природы государства всеобщего благосостояния. Немецкий ученый С. Баллейс подчеркивает, что принцип местного самоуправления является одним из важнейших признаков любого демократического государства. На современном этапе развития государства и финансово-экономического кризиса в нашей стране остро возникла необходимость эффективного решения вопросов местного значения. Это побуждает общество и государство обратить свое внимание на развитие эффективно действующего местного самоуправления. Поэтому постижение сущности местного самоуправления и рассмотрение существующих теорий происхождения местного самоуправления. Изучением проблематики этого вопроса занимались классики теории местного самоуправления Р. Гнейст и Л. Штейн, французский историк, социолог и общественный деятель А. де Токвиль, немецкие ученые О. фон Гирке и В. Шеффнером, а также отечественные исследователи И. Козюра, В. Кравченко, В. Журавский, В. Бабаев, А. Мельник и др. В связи с этим рассмотрены основные теории происхождения местного самоуправления.

Вестник СПбГУ. Сер. б. 2015. Вып. 1

Е. С. Горбатюк

ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

В статье представлены основные положения базовых теорий местного самоуправления: теории свободной общины (естественных прав общины), общественной (хозяйственной) теории самоуправления, государственной теории самоуправления, теории дуализма муниципального управления, теории муниципального социализма, теории социального обслуживания; обозначены их принципиальные отличия и сходные черты. Библиогр. 10 назв.

Ключевые слова: местное самоуправление, теории местного самоуправления.

THE BASIC THEORIES OF LOCAL GOVERNMENT: ANALYTICAL REVIEW

The article presents the main provisions of the generally accepted theories of local government and indicates their fundamental differences and similarities. Refs 10.

Keywords: self-government, local government, theories of local government.

Тема установления в России эффективного института местного самоуправления, представляющего собой одну из основ правового государства и гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть, занимает одно из важнейших мест в современной политической науке. Несмотря на многочисленные исследования, посвященные анализу прикладных аспектов и теоретических основ самоуправления, высокая актуальность темы «местное самоуправление» по-прежнему сохраняется. Связано это прежде всего с тем, что укрепление и расширение основ института местного самоуправления создает действительные возможности для каждого гражданина быть активным и непосредственным участником обеспечения своих гражданских интересов. В этом контексте изучение политической истории и анализ теоретических основ самоуправления - необходимые элементы успешного развития современных политических институтов России. Кроме того, обращение к концептуальным основаниям местного самоуправления позволит выделить общие тенденции, раскрыть причины, определяющие развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной связи.

Местное самоуправления развивается под влиянием множества социально-политических процессов, экономических и иных факторов, находясь постоянно в процессе реформирования, опираясь на актуальные политические и экономические основания, стремясь отвечать злободневным потребностям общества. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются национально-государственными традициями организации публичной власти в разных странах. Вместе с тем большинство мыслителей, придерживавшихся различных идейно-политических

Горбатюк Екатерина Сергеевна - кандидат политических наук, старший преподаватель, Санкт-Петербургский государственный университет, 199034, Санкт-Петербург, Российская Федерация; [email protected]

Gorbatyuk E. S. - Ph.D. of Political Sciences, Senior lecturer, St. Petersburg State University, 7-9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; [email protected]

воззрений, сущность политических преобразований неразрывно связывали с разработкой теоретических концепций местного самоуправления. Благодаря этому местное самоуправление находило теоретическое обоснование в идеях общественного договора, прав и свобод человека и гражданина, представительного правления и разделения властей, в политических учениях французских просветителей, английских либералов, российских реформаторов XVII-XIX вв.

Объективная трудность решения вопроса о самостоятельности и независимости местного самоуправления состоит в том, что государство, делясь своими полномочиями, оставляет за собой регулирование и контроль за деятельностью института местного самоуправления . Стоит отметить, что в обсуждении проблем самоуправления общественные и государственные деятели по-прежнему выделяют три основных вопроса: его организация, полномочия и контроль. Именно благодаря идеям об оптимальной организации, компетенции и контролю за деятельностью органов местного самоуправления, в том числе с позиции соответствия закону, стали появляться и разрабатываться теоретические основы местного самоуправления.

Среди наиболее известных выделяют следующие теории местного самоуправления: теория свободной общины (теория естественных прав общины); общественная (общественно-хозяйственная, хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления.

Теория свободной общины (теория естественных прав общины) стала первой теоретической концепцией, объясняющей суть местного самоуправления. Концепцию «свободной общины» разрабатывали К.-Ф. Гербер, Г. Аренс, О. Лабанд, Э. Мей-ер и др. Теория сформировалась в первой половине XIX в., некоторые ее идейные основания нашли отражение в бельгийском, французском и немецком праве. В основе концепции лежит естественное и неотчуждаемое право общин на самоуправление, обоснование ограничения вмешательства государства в дела общины. Приверженцы теории свободной общины, опираясь на идеи естественного права и исторический опыт управления европейскими городами, отстаивали первичность общинного самоуправления перед управлением государственным, автономность и обособленность от государственной власти. Права общины, согласно этой теории, обусловлены самой ее природой, а не определяются государством; государство не создает, а лишь признает общину. Особое внимание идеологи концепции «свободной общины» уделяют «общности людей, проживающих на определенной территории», где каждый человек - член сообщества, основой которого является не только одна для проживания территория, но общие задачи, интересы, которыми живет община, духовная близость. Поэтому один из ключевых отличительных признаков теории свободной общины - избираемость органов местного самоуправления только членами общины. В части компетенции и контроля за деятельностью общинного самоуправления разработчики отстаивают право общины на невмешательство государства в собственные дела общины, ограничивая права государства контролем за соответствием действий органов самоуправления пределам своих полномочий при осуществлении деятельности.

Рассматривая идейные основания идеологов концепции свободной общины, стоит отметить, что практического воплощения эта теория не получила, но стала отправной точкой в развитии научно-теоретических обоснований сущности и организационных основ самоуправления. Отстаивая обособленность общин, сторонники

этой теории сталкивались в реальной жизни с тем, что абсолютная самостоятельность общин невозможна хотя бы потому, что невозможно изолировать одно местное сообщество от другого, невозможно реализовывать делегированные государством полномочия, оставаясь абсолютно независимым от него. Община как самоуправляющийся орган в большей степени должна выступать в качестве связующего звена между членами сообщества и государственными органами при сохранении определенной автономии органов местного самоуправления.

В результате на этих основаниях во второй половине XIX в. возникла и стала разрабатываться общественная теория самоуправления (общественно-хозяйственная теория, хозяйственная теория), в рамках которой разводились компетенции органов местного самоуправления и государственной власти, обосновывалась самостоятельность общины и предполагалось сведение правительственного надзора над местным самоуправлением к минимуму . Основателями этой теории стали Р. Моль, О. Ресслер, О. Гирке и др. Среди российских ученых стоит выделить А. И. Ва-сильчикова, Н. М. Коркунова, В. Н. Лешкова. Общественная теория самоуправления в своей основе исходила также из противопоставления общины и государства. Сторонники этой теории, как и приверженцы теории свободной общины, полагали, что государство не должно вмешиваться в дела местного самоуправления. Вместе с тем разработчики общественной теории основу самостоятельности самоуправления видели в разграничении общественных и государственных интересов и дел. Оптимальной организации самоуправления, по мнению приверженцев общественной теории, можно было достичь путем формирования выборной системы территориального представительства. Компетенция самоуправления должна была включать все дела местной администрации, передаваемые в местное ведение. Что касается осуществления контрольных функций над местным самоуправлением , то в этой сфере предусматривалось учреждение подразделения, контролирующего деятельность местных органов не с точки зрения ее целесообразности, а с позиций законности действий самоуправления . С учетом принципа, предполагающего, что самоуправление должно действовать в рамках закона, были разработаны конкретные способы организации деятельности местных сообществ. Основой управленческой деятельности стали воля и интересы низовых сообществ, совокупность индивидуальных и групповых интересов, что, несомненно, требовало высокой гражданской активности. Сторонники общественной теории местного самоуправления подходили к пониманию того, что элементы системы гражданского общества и его институтов, в том числе института местного самоуправления, возникают через гражданскую активность населения спонтанно, в отличие от политической деятельности. В итоге центр гражданской активности смещался из монопольной государственной сферы к общегражданской самодеятельности.

Стоит отметить, что реформы местного самоуправления, проводившиеся на основе общественной теории самоуправления в России, были заметным шагом вперед на пути ее превращения в правовое государство . Они способствовали построению основ гражданского общества, освобождению крестьян от крепостной зависимости, установлению независимости суда от административных властей, созданию всесословного местного самоуправления в лице земств и городских дум. Все это изменило политический облик российского государства, однако оставался незыблемым центральный аппарат власти. С одной стороны, именно центральная власть

осуществила эти «великие реформы» местного самоуправления, с другой - образование на местах выбранной всеми сословиями законной корпорации в лице земств объективно создавало предпосылки к созыву всероссийского парламента, который должен был стать действенным ограничителем централизованной системы управления. Эти противоречия накладывали серьезный отпечаток на процесс становления и развития местного самоуправления в России.

В этих условиях и на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию понимания проблем местного самоуправления, получает развитие государственная теория самоуправления. Основателями этой теории являются немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. В России сторонниками и идейными вдохновителями государственной теории самоуправления выступали А. Д. Градовский, В. П. Безобра-зов, Б. Н. Чичерин и другие правоведы. Взгляд сторонников государственной теории на природу самоуправления, сущность отношений «община - государство» кардинально отличается от идейных основ и обоснования самоуправленческих начал приверженцами теории свободной общины и апологетами общественной теории. Согласно концептуальным основам этой теории, самоуправление - одна из форм организации государственного управления, все полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть. Однако, в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а жителями, заинтересованными в результатах местного управления. Сторонники государственной теории признавали, что почти во всех сферах внутреннего управления существуют не только «точки соприкосновения между государственными и местными интересами, но и их органическая связь» . И если государство возлагает на местное население исполнение каких-либо задач, делегирует часть полномочий органам местного самоуправления, то обусловлено это лишь соображениями целесообразности, ведь «даже чисто местные интересы являются интересом общегосударственным, так как благосостояние жителей во всех местностях составляет общий интерес государства» . Среди отличительных особенностей государственной теории самоуправления выделяется и то, что органы местного самоуправления подконтрольны местному сообществу и государству, а также являются выразителем не только государственной воли, но и собственных интересов - интересов местного сообщества. Необходимо отметить, что в государственной теории самоуправления, согласно идейным разногласиям ее основателей, выделяется политическое (Р. Гнейст) и юридическое (Л. Штейн) направления. Штейн, исходя из особого юридического статуса и положения самоуправляющегося местного сообщества, наделял органы самоуправления статусом юридического лица. Гнейст в свою очередь полагал, что необходимым условием самоуправления является экономическая независимость от правительства, позволяющая самостоятельно действовать при решении вопросов местного значения. В связи с этим и осуществлять местное самоуправление должны на безвозмездной основе избираемые почетные, пользующиеся заслуженным авторитетом среди членов сообщества, люди. Применительно к России обращает внимание на себя тот факт, что представителями власти в России XIX столетия давалось искаженное толкование государственной теории самоуправления: государственные деятели трактовали ее в смысле полного подчинения органов местного самоуправления абсолютной государственной власти, существенно

ограничивая их самостоятельность и компетенцию. Исследователи же местного самоуправления признавали зависимость самоуправляющихся единиц от центральной власти, но не их подчинение, предполагающее абсолютную утрату самостоятельности. Сторонники государственной теории подчеркивали, что самоуправление - это возложение на местное общество самостоятельного осуществления задач государственного управления , при этом задача самоуправления состоит в выполнении совокупности всех государственных задач. Вместе с тем, благодаря динамичному развитию института местного самоуправления и научных изысканий в сфере оптимальной его организации, исследователи самоуправления все больше склонны констатировать необходимость соблюдения баланса самоуправления и государственного управления. Несмотря на различное понимание сущности самоуправления - приверженцы общественной теории противопоставляли самоуправление государственному управлению, сторонники государственной теории рассматривали самоуправление как одну из форм организации государственного управления на местах, обладающую определенной автономией в решении местных вопросов, - ключевым в процессе полемики был вопрос об оптимальном сочетании государственного и общественного начал в самоуправлении. И в этом смысле сторонники как общественной, так и государственной теорий указывали на значимость таких фундаментальных принципов самоуправления, как: исключение раздвоения власти, которое ведет к политической нестабильности, к ослаблению государства и составляющих его институтов; создание возможности для большей части населения участвовать в управлении делами общества и государства, что создает условия для повышения культурно-правового уровня граждан и воспитывает чувство уважения к законам; государство должно вникать в местные проблемы для принятия решений, сущность которых согласуется с интересами населения каждой отдельной территории. Теория свободной общины, общественная и государственная теории самоуправления оказали серьезное влияние на формирование представлений о развитии структур гражданского общества. Политическая практика и теоретические обоснования исследователей XIX столетия сделали местное самоуправление неотъемлемым атрибутом государственного устройства, объединяющим государственные и общественные интересы в целях обустройства достойной жизни каждого человека и общества в целом.

Рассматривая концептуальные основы местного самоуправления, помимо обозначенных общепризнанных теорий нельзя обойти вниманием идеи муниципального социализма, на основании которых выделилась в отдельное теоретическое направление теория муниципального социализма, ориентированная на существенную демократизацию местного самоуправления и обеспечение более широкой автономии муниципальных образований. Суть теории муниципального социализма связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея заключается в приобретении пролетариатом решающего влияния на процессы городской общины, т. е. муниципалитет, руководимый социалистами, представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения, должен был стать основной ячейкой нового социалистического общества .

Кроме того, некоторые исследователи политико-правовой природы местного самоуправления выделяют теорию дуализма (теорию муниципального дуализма,

дуалистическую концепцию) и теорию социального обслуживания. Эти теории возникли и формировались преимущественно в последней четверти XX в. в результате анализа концептуальных оснований общественной и государственной теорий самоуправления, опираясь на результаты муниципальных преобразований и реформ, проводимых в различных государствах.

Появление теории дуализма (теории муниципального дуализма, дуалистической концепции) связано с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий «не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как каждая из теорий возводит в абсолют один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в плане сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций» . Теория дуализма исходит из двойственной природы местного самоуправления и ориентирована на сохранение самостоятельности местных сообществ и государственных интересов. «Дуализм местного самоуправления проявляется в том, что местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, значит, рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения» на осуществление полномочия по самостоятельному и под своей ответственностью решению местных дел. Вместе с тем создание, реорганизация, упразднение муниципальных образований, установление их компетенции, определение полномочий органов местного самоуправления и тому подобные вопросы регулируются государством. Учитывая то, что именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей, суть теории дуализма состоит в том, что органы местного самоуправления в процессе своей деятельности выходят за рамки местных интересов и решают определенные государственные задачи .

Приоритетная задача органов местного самоуправления, по мнению сторонников теории социального обслуживания, - социальное обслуживание населения. Согласно этой теории, муниципалитеты рассматриваются как институт власти, уполномоченный лишь оказывать услуги населению муниципальных образований и организовывать обслуживание жителей сельских и городских поселений. Основная задача органов местного самоуправления, по мнению сторонников теории социального обслуживания, - благосостояние жителей местного сообщества.

Подводя итог аналитическому обзору базовых концепций самоуправления, стоит отметить, что вопрос местного самоуправления на протяжении не одного столетия находится в центре политической жизни общества и вызывает стабильный интерес исследователей большинства ведущих стран мира. Современная политическая наука располагает богатейшим теоретическим материалом и огромным систематизированным опытом проведения муниципальных реформ в различных государствах в разные времена. Безусловно, накопленный теоретический потенциал и практические результаты преобразований способствуют организации эффективной системы самоуправления с учетом культурно-исторических, социально-экономических, правовых и иных особенностей государств. Вместе с тем анализ основных концепций самоуправления демонстрирует, что эволюция теорий местного самоуправления определяется в значительной степени не только конкретно-историческими процессами в социально-экономической области, но и изменением взаимоотношений

между властью и обществом под воздействием многообразных социальных коллизий каждого конкретного периода. Таким образом, формирование работающей системы местного самоуправления и ее правовых основ - процесс перспективный.

Литература

1. Пляйс Я. А. Теории и модели местного самоуправления в интерпретациях отечественных и зарубежных политологов (обзор диссертационных исследований российских политологов) // Местное самоуправление в России и Германии. История и современность: сб. ст. / под общ. ред. Я. А. Пляйса и Н. М. Мухарямова. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2012. С. 12-33.

2. Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. Опыт практического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб.: Тип. В. Безобразова и Ко и Ефрона, 1892. 299 с.

3. Свешников М. И. Очерк общей теории государственного права. СПб.: К. Л. Риккер, 1896. 311 с.

4. Матвеев В. Ф. Теории самоуправления в современной науке // Вестник права. 1905. № 1. С. 165183.

5. Шутов А. Ю. Земские выборы в истории России (1864-1917): Исследование избирательных систем. М.: Изд-во МГУ 1997. 212 с.

6. Градовский А. Д. Собрание сочинений. в 9 т. Т. 9. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1908. Т. 9. VI+599+CCXXXI с.

7. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. В 3 ч. М.: Типо-лит. т-ва И.Н. Кушнерев и К, 18941899. Ч. 1. 492 с.

8. Штейн Л. Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии. СПб.: А. С. Гиероглифов, 1874. 594 с.

9. Тимофеев Н. С. Идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления // Муниципальное право России / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин [и др.]; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2013. С. 33-43.

10. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. 48 с. URL: http://www.law.msu.ru/doc/ timofeev.pdf (дата обращения: 30.09.2014).

Традиционно под термином «муниципальное управление» понимают взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения.

Под теориями местного самоуправления понимаются отечественные и зарубежные учения о возникновении и эволюции муниципального управления (местного самоуправления) как децентрализованной формы управления, а также теоретические концепции местного самоуправления. В мировой истории наиболее были распространены такие теории, как теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая и другие теории.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины) . В начале xix в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины.

На смену теории свободной общины пришла общественная теория местного самоуправления. Ее представителями в Европе были: А. Гербер, Д. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер; в России: А. И. Васильчиков и В. Н. Лешков. Сущность общественной теории заключается в признании права населения (общины) на самостоятельное заведование местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально, неотъемлемо и независимо от воли государственной власти.

Развивая это положение, некоторые сторонники общественной теории сводили сущность самоуправления исключительно к заведованию хозяйственными делами самоуправляющейся единицы, что позволило создать хозяйственную теорию местного самоуправления.

Хозяйственная теория отстаивала преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности самоуправляющейся общины. Согласно ей, местное самоуправление считается чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности. Основателями хозяйственной теории были Р. Моль, А. И. Васильчиков.

Общественной теории противопоставляется государственная теория местного самоуправления , сущность которой заключается в признании местного самоуправления частью государственного управления. Сторонниками государственной теории местного самоуправления в Европе являются Р. Гнейст, Л. Штейн; в России – Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов.

По государственной теории, любое управление публичного характера является государственным. Местное управление в отличие от центрального государственного управления осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ.

Политическая теория местного самоуправления – одна из теорий, определяющая местное самоуправление как систему юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории видели причины самостоятельности органов местного самоуправления в возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения.

Согласно юридической теории местного самоуправления органы местного самоуправления являются юридическими лицами, создаваемыми государством для удовлетворения общих потребностей. Орган местного самоуправления не является частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами. В то же время государство уступает органам местного самоуправления ряд своих полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Представителями юридической теории местного самоуправления являются Г. Еллинек, И. И. Евтихиев и Н. М. Коркунов.

Объединить общественную и государственную теорию попытались сторонники дуалистической теории местного самоуправления . Согласно данной теории органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой – быть в известной степени независимыми от нее. В дореволюционной России основоположниками дуалистической теории были Н. И. Лазаревский и Б. Н. Чичерин.

Несмотря на организационное обособление местного самоуправления, пределы его самостоятельности ограничиваются рамками предоставленных ему полномочий. Власть местного самоуправления – подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. В отличие от центральной государственной власти местная власть не может сама себя реформировать. Организационное обособление местного самоуправления подразумевает наделение его определенной компетенцией для решения местных вопросов и осуществление этой компетенции самостоятельно на основании закона, но не более того.

Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о смешанном, комбинированном – общественно-государственном характере природы современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.

Как явление самоуправление существовало всœегда, как понятие появилось в Англии в 17 веке. Оттуда и было заимствовано. Теории :

1) общественная теория , сущность МСУ – в предоставлении местному сообществу права самим ведать своими интересами, а государственными органами заведовать только государственными делами. Общественная теория исходит из противопоставления местного общества государству, общественных интересов политическим. "Общественная" теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. "Общественная" теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами". В рамках данной теории сложились два направления:

Теория Свободной (естественной) Общины сложилась в серединœе 19 века в Бельгии и Франции (Гербер и Арена). Οʜᴎ считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным правом, как права человека. Община является первичной по отношению к государству, в связи с этим государство уважать свободу права общинного управления.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связаны с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30-40-х годов XIX века. Конституция Бельгии 1831 ᴦ. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и "общинная" (муниципальная) власть.

Хозяйственная Теория: Моль, Васильчиков. Делали упор на содержание деятельности; также противопоставление государства и общины, но основной признак МСУ – негосударственная преимущественно хозяйственная природа деятельности органов МСУ.

Хозяйственная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно этой теории самоуправление – это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - ϶ᴛᴏ дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделœении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности МСУ. При этом такие взгляды на МСУ существовали недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них "в чистом виде" местные хозяйственные дела.

На смену общественной теории пришла государственная теория, разработана в 19 веке немецкими учеными Штейн и Гнейст. Самоуправление воспринимается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области МСУ даны государством. Сложилось 2 направления :

политическая теория (Гнейст) – самостоятельность органов самоуправления связывается с порядком их формирования. МСУ должно осуществляться почетными людьми на безвозмездной основе;

юридическая теория – Самостоятельность органов МСУ в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, но на которые государство возлагает осуществление определœенных полномочий государственного управления. Местное сообщество обладает статусом юридического лица.

Сущность государственной теории состоит в том, что органы МСУ являются, по существу, органами государственного управления, и их компетенция не является какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами в 70-х годах XIX века.

Согласно мнению сторонников государственной теории того времени, МСУ представляет собой децентрализованное государственное управление. Государственная концепция МСУ базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции МСУ имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и МСУ.

Теория дуализма (Чичерин) : двойственный характер МСУ – общественный и государственный. МСУ отражает комплексное и многообразное явление. Подходы к его исследованию:

МСУ как форма осуществления народовластия (статья 3 Конституции):

субъект МСУ – населœение, граждане;

МСУ занимает особое в демократическом механизме управления обществом и государством;

МСУ имеет свой объект управления – вопросы местного значения;

самостоятельность МСУ.

Право граждан на заведование собственными делами (статья 130 Конституции), на самостоятельное решение вопросов местного значения и прямое участие. Сущность МСУ – разновидность социального управления. Некоторые ученые рассматривают МСУ как процесс управления местными делами;

МСУ как одна из основ конституционного строя, основанная на принципах разделœения властей. Теория социального обслуживания , повышение уровня жизни, благосостояния – задача МСУ. Первая формула МСУ выведена европейской Хартией самоуправления: под МСУ принято понимать право и способность органов МСУ регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах МСУ.

В корне теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из базовых своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населœения. Основная цель муниципальной деятельности – благосостояние жителœей коммуны.

В МСУ следует выделять три неотъемлемых и взаимосвязанных составляющих:

публичная власть, сформированная населœением определœенной территории;

элемент государственного устройства, важнейшая составная часть системы реализации государственной политики;

институт гражданского общества.