Современная теория управления разграничивает несколько основных типов организации местного управления, действующих с большей или меньшей степенью эффективности в разных странах.

Первый тип управления представлен в виде системы

┌───────────────┐ ┌────────────┐ ┌───────────┐

│ "совет ├────────┤ управляющий├─────────┤ менеджер" │

└───────────────┘ └────────────┘ └───────────┘

В этом случае мэр (руководитель территории) избирается советом, но не имеет реальной власти, а лишь председательствует в совете. Местной администрацией руководит управляющий (имевший специальную профессиональную подготовку и не являющийся членом какой-либо политической партии), который назначает и смещает чиновников. Такая система управления успешно применяется в США, где она охватывает 40% городов, преимущественно средних, а также в городах Швеции, Ирландии, Великобритании.

Второй тип управления более применим для небольших городов. Эта схема получила название "комиссионной". Население избирает "Совет комиссионеров", состоящий из 3 -7 человек, которые возглавляют различные сферы местного самоуправления. Пост мэра в этой системе не предусмотрен.

Третий и четвертый типы управления представляют собой разновидность системы при которой население избирает и совет, и мэра.

┌───────────────────┐ ┌───────────────────┐

│ "мэр ├───────────────────┤ совет", │

└───────────────────┘ └───────────────────┘

Пятый тип характеризуется тем, что мэр не зависит от совета ("сильный мэр"). Мэр готовит проекты основных документов, имеет право налагать вето на решения совета, назначает и освобождает от должности городских чиновников. Данная модель утверждает приоритет исполнительной власти. В современных условиях, по нашему мнению, она наиболее действенная и жизнеспособная.

При шестом типе устройства местного самоуправления (условно его можно назвать "слабый мэр") общее руководство городом (районом) осуществляет совет, а мэр располагает достаточно широкими полномочиями, но они ограничены советом. Приоритет принадлежит представительной власти.

При подготовке данного вопроса следует также исходить из того, что понятия «местное самоуправление» и «местное управление» не тождественны. Так, органы местного самоуправления – это органы, которые избираются непосредственно гражданами. Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие. Различные аспекты правового и фактического статуса органов местного самоуправления и управления являются постоянным объектом внимания правоведов разных стран мира. На практических занятиях рекомендуется показать и обобщить наиболее распространенные точки зрения на проблемы самоуправления.

В зарубежных странах употребляются такие термины, как «муниципалитет», «муниципальный орган», которые равнозначны понятию органа местного самоуправления – органа избираемого.

Рассмотрим, как законодательство зарубежных стран регулирует проблемы местного самоуправления и управления.

Законодательством ФРГ наиболее подробно вопрос местного самоуправления регулируется на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например, существует объемное положение об общинах земли Баден – Вюртенберг. Это положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов. Безусловно, такой объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно .

Крайне лаконично регулирует вопрос о местных органах власти Конституция Франции. В содержащемся в ней разд. 12 «О территориальных коллективах» упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам: «Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории».

Конституции Испании и Греции не употребляют термин «местное самоуправление». Там применяется категория «местная администрация». В ч. 8 гл. 2 Конституции Испании «О местной администрации» говорится, что Конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие муниципальные советы.

В Конституции Греции (раздел Ф, который называется «Об администрации», глава 1 «Организация администрации») сказано (ст. 102), что управление местными делами принадлежит органам местной власти. В п. 2 ст. 102 говорится: «Органы местного управления пользуются административной независимостью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного голосования». Это следует понимать так, что местное управление и местные власти – это избираемые органы.

Из приведенных примеров мы видим, что терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразна. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами управления, и органами самоуправления.

Следует отметить также важный факт, что 15 октября 1985 г. была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств – членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. В ней говорится о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреплено в ст. 3, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Следует упомянуть важный принцип, который закрепляет Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Следовательно, закрепляется принцип исключительной компетенции и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов.

Что касается административно-территориального деления, то система органов местного самоуправления и управления строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. Административно-территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно-территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); факторы демографического характера (единицы образуются с примерно равным числом населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.

В соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления.

Существуют крупные и мелкие административно-территориальные единицы. В разных странах есть различные системы административно-территориального деления страны: более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства и численности населения. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции .

Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Во Франции насчитывается около 37 тысяч таких образований. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственный власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра, который является представителем исполнительной структуры.

Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину «кантон», но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там насчитывается 23 кантона), а кантон французский – это объединение нескольких коммун. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.

Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом.

Четвертое звено – департамент, более крупная единица, включающая около 400 коммун, или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления – генеральный совет (может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом). Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете – 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления.

Самая крупная административно-территориальная единица во Франции – регион (в некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон). Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона.

В Великобритании территория делится на графства, а графства – на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Англии являются приходы, в Уэльсе и Шотландии – общины .

В ФРГ система административно-территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с конституциями земель земли делятся на округа, округа – на районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои выборные органы местного управления – соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными советами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные органы местного управления отсутствуют .

В Японии территориальное деление включает в себя префектуры, причем префектуры различаются по численности населения от полумиллиона до двенадцати миллионов. Префектуры включают в себя города (пункты с населением свыше 50 тысяч жителей), поселки и деревни. Крупнейшие города с населением свыше полумиллиона имеют особый статус .

2. Особенности местного самоуправления в зарубежных странах

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются различные формы и разновидности .

Англа-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании, Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других -странах.

Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными- органами, которые непосредственно избираются населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин "местное управление", а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуются разнообразием и регулируются большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии - советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах с численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Проведенная во Франции в начале 80-х годов реформа несколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар Республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются "четыре типа общин; южногерманский; магистратный, бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Этот тип называют конституцией совета.

Магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т. е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель "совет - управляющий". Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины, - главу администрации. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган - уездный съезд или уездный совет - и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с "континентальной (французской) моделями.

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается в рамках 18 – 25 лет. Устанавливается и целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, суде и т.д.

Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные способы реализации этих субъективных прав избирателей – чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы.

Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т.д. В ряде зарубежных стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представительных органов посредством голосования избирателей.

На выборах в органы местного самоуправления обычно довольно высок процент абсентеистов, т.е. не участвующих в голосовании.

По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные.

Основной объем полномочий органов местного самоуправления определяется национальным законодательством.

Компетенция органов местного самоуправления распространяется прежде всего на вопросы развития коммунального хозяйства, охраны окружающей среды, планирования строительства населенных пунктов, общего надзора за градостроительством, развития системы местного транспорта и установления порядка регулирования его движения, местного дорожного строительства.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и т.д.).

Полномочия в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, дачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов и других форм общественно-политической деятельности населения данного муниципального образования и т.д.

В ряде стран (США, Франция и другие) в ведении органов местного самоуправления находятся полицейские силы, на которые возлагается несение патрульной и охранной службы и другие виды полицейской деятельности .

Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Муниципальные власти имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристическую деятельность и т.д. Большинство местных налогов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Норма этих законов запрещает муниципалитетам вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важным среди перечисленных налогов считается налог на недвижимую собственность, плательщики которого являются пользователи недвижимой собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность выступает ее рыночная стоимость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получающих прибыль благодаря муниципалитету .

Исполнительная власть (мэр и его правительство) несут ответственность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных средств. В конце бюджетного года мэр должен представить отчет представительному органу об исполнении ежегодного бюджета.

Задача

Собрание представителей муниципального образования Южный район издало постановление, в соответствии с которым муниципальным образованиям, расположенным на территории района, предписывалось избирать советы депутатов сроком на 2 года в количестве 15 человек. При этом выборы должны проводиться по пропорциональной системе (по партийным спискам). Однако Васильевский сельсовет отказался проводить выборы по пропорциональной системе, указав, что на его территории отсутствуют как местные политические общественные объединения, так и местные отделения региональных общественных объединений.

Проанализируйте ситуацию.

Решение

Согласно ч.1 ст.3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления проводятся в соответствии с уставами муниципальных образований в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации, принятыми в соответствии со статьей 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" .

В соответствии с ч.3 ст.3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в случае, если законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не приняты законы, устанавливающие порядок проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, то выборы проводятся:

при наличии правомочных представительных органов местного самоуправления - в порядке, устанавливаемом временными положениями о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, принимаемыми представительными органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, или по решению представительного органа местного самоуправления в порядке, установленном прилагаемым к настоящему Федеральному закону Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

при отсутствии правомочных представительных органов местного самоуправления - в порядке, установленном прилагаемым к настоящему Федеральному закону Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Таким образом, порядок выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления регулируется уставами муниципального образования. В силу того, что устав имеет прямое действие на всей территории муниципального образования, то в рассматриваемой ситуации есть нарушения в виде издания постановления со стороны собрания представителей. Порядок выборов депутатов представительных органов должен быть закреплен в уставе, а не в постановлении.

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. №б/н // Российская газета. – 1993. – 25 декабря.

2. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // Российская газета. – 1996. – 4 декабря.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822.

4. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран). М., 2001.

5. Бялкина Т., Старилов Ю. За все в ответе община: Местное самоуправление в Германии // Российская Федерация. 1994. N 10.

6. Животовская И.Г. Местные органы власти и предпринимательство в Италии и франции. М.,1994.

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // Российская газета. – 1996. – 4 декабря.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822

Основной объем полномочий органов местного самоуправления определяется национальным законодательством и может различаться даже в рамках одной станы. Общее правило, касающееся полномочий местных сообществ, заключается в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими во всем, что касается местных дел. Фактически они обладают полномочиями решать только местные дела. Например, Конституция Баварии относит к вопросам, имеющим местное значение и входящим в компетенцию общины, следующие: управление собственностью общины и муниципальными предприятиями, местный общественный транспорт, местное дорожное строительство, обеспечение населения водой, газом, светом, питанием; местное планирование; строительство жилья и надзора за его эксплуатацией, местная полиция, пожарная охрана; развитие культуры и поддержание учреждений культуры; медицина, семейные консультации и защита материнства; школьная гигиена и забота о молодежи; общественные бассейны, погребение умерших; сохранение местных памятников и строений.

Американская структура местного самоуправления определяется специальной хартией, принимаемой законодательным органом штата. Хартия обычно устанавливает границы муниципалитетов, их функции, организационную структуру, методы финансирования, систему назначения и выборов должностных лиц городских органов местного самоуправления. Городские хартии закрепляют право граждан на проведение референдумов по наиболее важным проблемам жизнедеятельности населения, в том числе по налогообложению, изменению самой хартии и т.д. Решение о проведении референдума может быть инициировано требуемым по закону числом граждан путем подачи петиции в муниципальный совет. Как правило, органы местного самоуправления не могут принимать решения или совершать действия, носящие чисто политический характер и затрагивающие политические интересы страны в целом. Однако на практике можно отметить факт принятия именно таких решений. В частности, несколько муниципалитетов Японии принимали решения об объявлении своей территории безъядерными зонами и протестовали против американских военных баз на территории своих муниципалитетов.

Компетенция органов местного самоуправления распространяется прежде всего на руководство и развитие коммунального хозяйства, охрану окружающей среды, планирование размещения и строительства населенных пунктов, общий надзор за градостроительством, развитие системы местного транспорта и установление порядка регулирования его движения, местное дорожное строительство, канализацию, водо- и газоснабжение, энергообеспечение, очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т.д.

Значительны полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере. Это полномочие по оказанию социальной помощи малоимущим за счет муниципальных доходов. Они включают в себя строительство и содержание домов для престарелых, ночлежек, строительство дешевого жилья, муниципальных школ, больниц, родильных домов и т.д.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и т.д.).

Полномочия в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, дачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов и других форм общественно-политической деятельности населения данного муниципального образования, издание предписаний по осуществлению санитарного надзора, медицинского обслуживания населения и т.д.

В ряде стран (США, Канада, Франция и другие) в ведении органов местного самоуправления находятся полицейские силы, на которые возлагается несение патрульной и охранной службы и другие виды полицейской деятельности.

Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы местных сообществ должны быть совершены полномочия, предусмотренным конституцией или специальным законодательством.

Конституция Испании, например, прямо закрепляет положение о том, что местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций, возлагаемых законов на соответствующие органы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участия в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений.

При определении финансовых взаимоотношений центрального правительства и органов местного самоуправления в большинстве стран принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Это означает, что муниципальные образования являются независимыми в финансовом отношении, но они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет. При определенных условиях, когда муниципальное образование оказывается не в состоянии управлять своими финансами, государство обычно представляет ему дополнительные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального образования.

Мексиканские муниципии, например, самостоятельно распоряжаются своими доходами, полученными то принадлежащего им имущества, а также от налогов и других поступлений, которые устанавливаются в их пользу законодательным органом штата. В обязательном порядке они получают налоги, включая дополнительные сборы, установленные штатами на недвижимое имущество в связи с его дроблением, разделом и т.д., а также налоги, которые устанавливаются при изменении цен на недвижимость, а также федеральные поступления, которые предоставляет муниципиям федерация в размерах и в сроки, ежегодно устанавливаемые законодательными органами штатов, и поступления, полученные от находящихся в их ведении общественных служб.

В свою очередь, законодательные органы мексиканских штатов имеют право в соответствии со специальным законом о доходах муниципий проверять их годовые финансовые отчеты, обращая особое внимание на соответствие расходов муниципии находящимися в ее распоряжении доходам.

Муниципальные образования для стабилизации своего финансового положения обычно стараются привлечь средства частных кредиторов. Финансовые вложения в строительство и ремонт местных дорог и возведение социального жилья являются для муниципальных образований достаточно легким источником получения финансовых средств, потому что это приносит значительную прибыль вкладчикам капитала. Самой большой угрозой для финансовой деятельности муниципальных образований является необходимость выплатить из собственного бюджета значительные суммы на социальные нужды, особенно в связи с растущим уровнем безработицы, увеличением числа бездомных, больных, инвалидов и т.д.

Составление и утверждение бюджета является прерогативой местного представительного органа, который, таким образом, регулирует свои полномочия в финансовой сфере и может определить финансово-экономическую политику. Проект бюджета обычно готовит исполнительный орган муниципалитета с учетом возможного роста затрат на непредвиденные расходы. Помимо ежегодного бюджета обычно готовится и долгосрочный бюджет, рассчитанный на несколько лет, и несколько дополнений к нему, содержащих информацию о расходах на содержание кадров, капитальные затраты, ссуды, субсидии и т.д.

Действующими законами о муниципалитетах обычно предусмотрен перечень обязательных расходов, которые должно понести муниципальное образование и которые поэтому должны включаться в расходную часть местного бюджета. В этот перечень обычно входят расходы на образование, жалование представителям исполнительной власти (мэру, местному правительству и т.д.), расходы на эксплуатацию дорог, расходы на содержание пожарной, полицейской, медицинской и других служб, проценты и выплаты по ссудам, эпизодические расходы. Исходным ориентиром при составлении ежегодного и перспективного бюджетов является текущая политика и экономическое положение как страны в целом, так и конкретного муниципального сообщества. При этом должен учитываться возможный рост цен и повешение заработной платы, а также рост и сокращение числа населения. Любые другие непредвиденные расходы проходят, как правило, по статье эпизодических расходов. Основная цель ежегодного бюджета - показать соотношение доходов и расходов данного муниципального сообщества. Но бюджет имеет и другое важное предназначение. Ежегодный бюджет является основным предписанием для исполнительной муниципальной власти, определяющим расходы по каждой статье. При расходовании средств исполнительная власть должна строго придерживаться установленных бюджетом сумм и не выходить за рамки утвержденных расходов по каждой статье бюджета. В ежегодном бюджете должно быть продумано соотношение различных статей доходной и расходной частей, учтены возможные и ожидаемые доходы и расходы (например, увеличение налогов, рост безработицы и т.д.). Через год ежегодный бюджет используется для отчетности и для сравнения его с бюджетом других муниципалитетов, что дает основание улучшать проект нового ежегодного бюджета.

Долгосрочный бюджет, как правило, имеет основной целью создание запасов денежных средств для развития различных сторон последующей деятельности муниципального сообщества. Этот бюджет позволяет предусмотреть возможности экономии финансовых средств для осуществления новых видов деятельности. Долгосрочный бюджет выступает в роли документа перспективного планирования, определения приоритетных сфер деятельности муниципального образования, позволяя определить настоящее финансово-экономическое положение муниципалитета от его будущего положения. Долгосрочный бюджет опирается на такие показатели, как количественный рост населения, рост жилищного строительства, изменение индекса цен и рост процентной ставки, изменение расходов на содержание персонала, различные эксплуатационные расходы, смету налогов и расходов, увеличение новых видов деятельности в соответствии с избирательными программами депутатов муниципальных представительных органов.

Для муниципальных образований существуют, как правило, два вида источников доходов. Первый - это местные источники: налоги, компенсации и пошлины, штрафные станции и прибыли от муниципальных предприятий. Второй - центральные источники: субсидии из муниципальных фондов, выделяемые центральным правительством или его структурами (министерствами), как общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, так и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство

Муниципальные власти имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристическую деятельность, рекламную деятельность, на владельцев собак и т.д. Большинство местных налогов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Норма этих законов запрещает муниципалитетам вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важным среди перечисленных налогов является налог на недвижимую собственность, плательщики которого являются пользователи недвижимой собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность является ее рыночная стоимость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получаемых прибыль благодаря муниципалитету.

Большое значение имеют для доходов муниципалитетов местные источники доходов, такие, как компенсации за предоставленные услуги муниципалитетам. Сюда входит плата за водоснабжение и канализацию, рыночные пошлины, плата за парковку машин, выдачу дорожных документов и т.д. К числу местных муниципальных доходов относятся пошлины за пользование спортивными сооружениями, плата за право пользования музеями, плата за предоставленный сервис и т.д.

Исполнительная власть (мэр и его правительство) несут ответственность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных средств. Иногда это входит в понятие «политическая ответственность» местного правительства, так как оно проводит финансово-экономическую политику, разработанную и утвержденную местным представительным органом и заложенную в ежегодном бюджете. В конце бюджетного года мэр должен представить отчет представительному органу об исполнении ежегодного бюджета. Как при осуществлении финансово-экономической политики, так и при подготовке отчета мэр обычно получает помощь от центральных органов управления, в частности, от департамента финансов.

В органах местного самоуправления ряда зарубежных стран избираются или назначаются специальные категории должностных лиц со своей четко определенной компетенцией.

В американских графствах, например, существует большое число выборных должностных лиц, таких, как казначей, инспектор, асессор, регистратор, клерк, прокурор, шериф и др., полномочия которых определяются законодательством соответствующего штата и которые входят в структуру местного самоуправления. Казначей организует сбор налогов, хранение средств графства, выдачу средств, ассигнованных на различные местные нужды, контролирует расходование этих средств. Инспектор или инженер графства несет ответственность за проектирование дорог, мостов, установление границ, землеустройство и т.д. Асессор занимается выявлением и оценкой всех видов собственности, подлежащей налогообложению. Регистратор занимается регистрацией покупок, продаж, разделов, закладов и иных действий в отношении имущества, а также завещаний, свидетельств о браке, разводе и т.д. Клерк отвечает за надлежащее хранение и оформление документов графства, организацию регистрации избирателей, проведение голосования и подсчет поданных голосов. Шериф возглавляет полицию графства, управляет тюрьмой графства, осуществляет аресты. Прокурор преследует судебном порядке лиц, обвиненных в совершении преступлений, представляет графство в суде, консультирует совет графства и должностных лиц по юридическим вопросам.

Неотъемлемой частью структуры органов местного самоуправления являются различные отделы и организации, аккумулирующие в себе различные сферы деятельности. Наиболее распространены - отделы здравоохранения, полиции, финансов, пожарной охраны, общественных работ, социальных служб, рабочей силы, транспорта, коммунальных услуг, отдыха населения, по делам потребителей и т.д. Обычно вопросами трудоустройства и занятости населения ведает отдел рабочей силы и отдел общественных работ, которые занимаются подбором и предоставлением постоянного места работы, оценкой трудоспособности граждан, их профессиональной подготовки и т.д. Отдел социальных служб занимается оказанием финансовой и продовольственной помощи семьям с низкими доходами, бездомным. Отдел по делам потребителей расследует жалобы на качество товаров и услуг, разрабатывает систему местных правил по защите прав потребителей, инспектирует применение торговыми предприятиями измерительных приборов следит за качеством упаковки товаров, выдает лицензии на мелкую розничную торговлю, на эксплуатацию такси, регулирует деятельность кабельного телевидения на территории округа и т.д. Отдел здравоохранения расследует случаи инфекционных заболеваний, осуществление программы медицинской помощи школам, проверяет санитарное состояние окружающей среды.

Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

Специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление – это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская Хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года и являющаяся важной правовой основой самоуправления для всех европейских стран, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами.

Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел им в рамках закона под свою ответственность и на благо населения». Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один их основных элементов демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств. Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны. В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных правовых актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особенный специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство.

В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления и органами центральной власти. В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Основными чертами этой модели являются: формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления. Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом «действовать в пределах предоставленных полномочий», т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными. Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

Континентальная модель организации власти на местах получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Отличительные признаки этой модели следующие: сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах. Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Советская модель организации власти на местах была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба), а также в некоторых государствах бывшего Советского Союза, в том числе в Республике Беларусь. Основными признаками данной модели являются следующие: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена – сельского, поселкового – является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим. В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа – Новая Гвинея и др.). Уникальной самоуправляемой общностью является кибуц в Израиле. Высшим органом власти в кибуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера.

Системы местного самоуправления в современных государствах строятся на основе административно-территориального деления страны. Административно-территориальное деление страны складывалось под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций.

Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встречаются значительно реже. При этом в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц. Органы местного самоуправления различаются по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим рядом стран придерживается откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания). В некоторых странах прямая система соподчиненности осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих органов (Япония).

В административно-территориальном делении в современных странах наблюдается большое разнообразие, диктуемое во многом историческими традициями и экономической целесообразностью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость их от местных условий (географических, социально-экономических, производственных, демографических и т.д.). В американских штатах подразделениями являются графства. Они различаются по численности населения и размерам территории. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы. Особые подразделения в штатах – специальные округа, школьные округа.

В Великобритании территория делится на графства, а графства – на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Англии являются приходы, общины. В Германии система административно-территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с конституциями земель – земли делятся на округа, округа – на районы, а последние делятся на общины. В Японии территориальное деление включает в себя префектуры, причем они различаются по численности населения от полумиллиона. Префектуры включают в себя города, поселки и деревни. Крупнейшие города с населением свыше полумиллиона имеют особый статус. Органами местного управления в префектурах, городах, поселках и деревнях являются избираемые населением соответствующие собрания.

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

Основными чертами этой модели являются:

а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления;

б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.

В Великобритании бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.

В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного положения в данном случае применяется формула "муниципалитеты - креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов.

Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

Континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Отличительные признаки этой модели следующие:

а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости;

б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим;

в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления,

Родоначальница континентальной модели - Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.

В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления.

Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики.

Последний,наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой.

Смешанная. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах.

Эта модель была еще недавно широко распространена в странах "мировой системы социализма", а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. данной модели являются следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, - сельского, поселкового совета - является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления).

Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

В некоторых странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции определяют только основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование муниципальных отношений на субъекты федерации. Так, например, Основной закон Германии устанавливает лишь то, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.23.

В Конституции Индии о местном самоуправлении говорится только в ст. 40 (часть IV - «Руководящие принципы политики государства»), в которой отмечается, то «государство примет меры к организации сельских панчаятов и к наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они функционировали в качестве самоуправляющихся единиц» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.24. Все вопросы, связанные с местным управлением, по существу, переданы субъектам федерации.

Степень регламентации различных аспектов местного самоуправления в конституциях штатов неодинакова. Условно их можно разделить на две основные группы. К первой принадлежат конституции, содержащие небольшое количество норм, устанавливающих компетенцию местных органов (например, Алабама, Миссисипи и др.). Ко второй группе относятся конституции, которые характеризуются более подробным регулированием местного самоуправления. В них наряду с принципами деятельности местных органов включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мехико).

Совершенно противоположным примером является Мексика, где местное самоуправление не отдано на откуп субъектам федерации, а достаточно подробно регламентируется национальной конституцией. Так, в пятом разделе, посвященном штатам, закрепляются основные принципы деятельности местных органов, определяется и унифицируется их структура.

В унитарных государствах объем конституционного регулирования также неодинаков. Например, в Конституции Франции 1958 г. говорится о том, что местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые «свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр. 56.

Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. К ним относятся конституции Японии (глава VIII), Монголии (глава 4: «Административно-территориальные единицы Монголии, их управление»), Болгарии (глава 7: «Местное самоуправление и местная администрация»), Испании (раздел, посвященный территориальной организации государства и местному управлению).

Конституционные положения, посвященные местному самоуправлению, конкретизируются и детализируются текущим законодательством. Условно законы о местном самоуправлении можно разделить на две группы.

Ко второй группе относятся законы, регулирующие деятельность местных органов по направлениям или в отдельных административных единицах. Так, Муниципальный закон 1976 г. в Финляндии регламентирует деятельность низового звена местного самоуправления.

Кроме того, местное самоуправление регулируется различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь институту выборов. Например, «в Китае таким актом является Закон 1979 г. о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней. Помимо общих актов конституционного права, к функционированию местных органов могут иметь непосредственное отношение и законы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому и т. д.), например, законы о коммунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, Жилищный закон 1985 г. в Великобритании» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр. 62.

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран.

Так, в Великобритании и США, начиная с середины XIX в., применяется принцип «позитивного» регулирования функционирования местного самоуправлении, согласно которому муниципалитеты могут делать только то, что предусмотрено соответствующими правовыми актами. Действия, на которые они не уполномочены, в Великобритании объявляются противозаконными в силу правила «ultra vires» (превышение полномочий). Регулирование компетенции муниципальных органов центральной властью осуществляется установлением подробного перечня их прав и обязанностей. Каждое мероприятие муниципалитета, выходящее за рамки такого перечня, требует особого разрешения.

В США практика регламентирования штатами муниципальных полномочий нашла выражение в формуле Диллона: «Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия толкуется судами против муниципальных корпораций, и спорные полномочия отрицаются» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.63.

Режим «позитивного» регулирования в США и Великобритании распространяется практически на всю сферу местного управления, независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов.

Парламентская практика выработала довольно сложную процедуру принятия частных актов. Инициаторами их издания выступают сами муниципалитеты (кроме приходских советов). Проект частного акта принимается муниципалитетом большинством голосов его членов и публикуется в местной печати. «Проекты, вносимые городами, не имеющими статуса городов-графств, и городскими округами, подлежат предварительному одобрению избирателей на созываемых с этой целью собраниях. По предложению избирателей либо по решению совета предварительное одобрение проекта может осуществляться путем тайного голосования по избирательным участкам. Только затем он передается в парламент» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр. 34-35. Расходы, связанные с принятием акта, несет муниципалитет-инициатор.

С конца прошлого века в Англии широкое распространение получило «альтернативное законодательство» (аdoptive асts). Его особенность состоит в том, что закон или отдельные его нормы вводятся в действие в отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбам соответствующих советов.

Важным средством юридического воздействия правительственных органов на сферу муниципального управления становится делегированное законодательство. Право решать вопросы, подлежащие законодательной регламентации, предоставляется правительству и министерствам. Распространение формы регулирования оправдывается ссылками на необходимость большей оперативности в решении назревших вопросов муниципального управления. Такое регулирование осуществляется в форме приказов, инструкций, правил.

В США делегированное законодательство по муниципальным делам не получило столь широкого распространения, как в Великобритании. Однако легислатуры штатов обеспечили административным органам определенные возможности создания новых норм «муниципального права». В этом отношении весьма показателен Закон о социальной помощи штата Нью-Йорк, который уполномочил управление социальной помощи (административный орган штата) устанавливать нормы по всем вопросам, которые входят или будут входить в компетенцию этого управления и подчиненного ему департамента социальной помощи. Акты муниципальных органов городов и графств должны находиться в соответствии с актами этих учреждений.

Особое значение для муниципальных органов Великобритании и США имеют судебные прецеденты по муниципальным делам.

В Великобритании юридической основой судебного регулирования компетенции муниципальных органов служит принцип, согласно которому суды права могут проверять законность любых актов и действий муниципальных властей. Наличие у муниципалитета определенных полномочий и правильность их осуществления могут быть поставлены под сомнение как судами графств, так и магистратами при рассмотрении гражданских и многих уголовных дел. Общие положения, затрагивающие существенные вопросы муниципального управления, формулируются в основном Высоким Судом и Апелляционным судом палаты лордов.

В США судебный прецедент как источник муниципального права является продуктом деятельности верховных судов штата, Верховного суда федерации и их низовых подразделений. Формы судебного регулирования, применяемые в США, в основном аналогичны британским вариантам.

Таким образом, в США и Великобритании судебные прецеденты являются источником многих норм муниципального права. Судебное толкование придает пластичность громоздкой системе законодательных норм о муниципалитетах, позволяет приспосабливать ее к изменившимся условиям.

Среди правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, необходимо выделить хартии (уставы) местных коллективов. Широкое распространение эти документы получили в США. Впервые право муниципалитетов принимать свои хартии было закреплено в Конституции штата Миссури в 1875 г. «В настоящее время лишь 6 штатов из 50 предусматривают для своих муниципалитетов хартии самоуправления. В ряде штатов право принятия хартий закреплено за городами, численность населения которых превышает численный минимум (например, в Аризоне - не менее 3,5 тыс. человек, в Техасе - 5 тыс.)» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.40. В некоторых штатах хартии самоуправления предусмотрены, помимо городов, также для графств. Как правило, конституции и законы штатов предусматривают, что хартии самоуправления принимаются непосредственно населением, т. е. путем референдума. «Поправки к хартиям могут предлагаться непосредственно муниципальными советами или образованными специальными комиссиями, в которые могут входить как простые граждане, так и представители муниципалитетов. Обычно хартии после их принятия подлежат утверждению в легислатурах штатов, но имеют место и ограничения или исключения. Так, согласно конституции Калифорнии Законодательное собрание штата может отклонить представленную к утверждению хартию, но не вправе вносить в нее поправки. Согласно Конституции штата Нью-Йорк принятая или измененная городом хартия на утверждение законодательного органа штата не представляется» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.40-41.

В ряде штатов муниципальным советам рекомендуется регулярно (примерно раз в 12 лет) по собственной инициативе выносить на референдум вопрос о создании комиссии по пересмотру хартии (для сохранения ее в качестве работающего документа, адекватного потребностям времени). Что касается избирателей, то, представив муниципальному совету петицию, подписанную требуемым минимум граждан, они могут инициировать проведение такого референдума в любое время. Принимая хартии, муниципалитеты самостоятельно определяют модели организации местного самоуправления. Вместе с тем наличие хартии самоуправления отнюдь не освобождает их из-под власти закона. Значительная часть положений хартий прямо основывается на нормах законодательства штатов, воспроизводит, детализирует их, дополняет процедурными моментами. Введение в хартию положений, находящихся в противоречии с законодательством штата, дает возможность для вынесения судами решения о недействительности таких положений из-за превышения муниципалитетами своих полномочий. При большом разнообразии хартий различных муниципалитетов обнаруживается и значительное сходство их внутренней структуры, характера и круга вопросов, которые они охватывают. Это объясняется существованием общенациональной модели хартии самоуправления. Эта модель не предписывается муниципалитетам в приказном порядке, но пользуется их популярностью в силу присущих ей качеств.

Одним из основных требований раннебуржуазного муниципализма была свобода общинного самоуправления от правительственного вмешательства в местные дела. Это требование, обращенное против феодального абсолютизма, нашло теоретическое обоснование в концепции разделения властей, которая некоторыми идеологами трактовалась не только как разграничение власти «по горизонтали» (разделение законодательной, судебной и исполнительной власти), но и как сбалансирование центральной власти местным самоуправлением, централизма - децентрализацией. Муниципалитеты признавались 4-й властью, контролируемой законом и судом, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах.

По мере развития централистских тенденций в управлении государством регулирование функций муниципальных органов становилось все более предметным и детализированным. Местное самоуправление превращалось в разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики.

Во Франции, родине классических форм административной опеки, местные органы власти были признаны частью административной иерархии. В англосаксонских странах интеграция муниципалитетов в систему государственного не получила такого четкого и полного юридического оформления. «В Великобритании (и еще в большей мере в США) она протекала медленно, при сохранении вплоть до настоящего времени принципа подчинения органов местного самоуправления только закону, но не исполнительной власти» А.Ф.Потапов Местное самоуправление зарубежных стран. М..: Юрист, 2002 стр.54. Юридическая доктрина в обеих странах и сейчас отрицает трактовку административного надзора над муниципалитетами как естественной стороны правительственной деятельности, вытекающей из самой ее природы.

В Великобритании важным шагом в установлении правительственного надзора за местным управлением явилось образование в 1871 г. первого специального органа, ведавшего муниципалитетами - департамента местного управления.

В настоящее время контроль за деятельностью муниципальных органов осуществляется министерством окружающей среды.

Контроль за муниципалитетами входит в той или иной мере в юрисдикцию и других министерств (внутренних дел, социального обслуживания и здравоохранения, образования и науки), управления внутренних доходов (оценка налогооблагаемого имущества) и казначейства, которые имеют общие предметы ведения с муниципальными органами. Ряд министерств имеют свои региональные службы.

Прямое регулирование включает подзаконное нормотворчество и распорядительную деятельность министерств, связанную с конкретными вопросами местного управления. Они издают циркуляры, устанавливающие стандарты муниципальных служб (например, в области местного планирования, организации бюджетно-финансовой работы, строительства школ, полицейского надзора, назначения, смещения и условий труда определенных категорий муниципальных служащих - полицейских, жилищных и санитарных инспекторов и т. п.). Циркулярами толкуется новое законодательство, разъясняется правительственная политика в тех или иных вопросах, предъявляются требования к муниципальной отчетности.

В практике отношений министерств с органами местного самоуправления важное место занимает инструктирование. Инструкции муниципалитетам зачастую содержатся в министерских циркулярах. Несмотря на их просительный тон, местные власти редко отвергают рекомендации правительства. Министерства публикуют также модели нормативных актов муниципалитетов, причем всякое отклонение от предложенного образца требует от муниципалитета особых обоснований.

Одним из наиболее мощных и старейших орудий контроля являются инспекторские службы в области образования, полиции, социальной помощи детям. «Специальной формой контроля является публичное обсуждение поднятого муниципалитетом вопроса, проводимое представителем министерства на месте, с участием заинтересованных сторон. Активный вид контроля - разрешение споров между различными местными властями или местными органами и гражданами, осуществляемое полномочными министерскими чиновниками, в организационных формах административной юстиции» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.96.

Роль «дамоклова меча» выполняет особый вид наказания за неисполнение обязанностей, сводящийся к передаче определенных полномочий и служб муниципалитета назначенным министерством чиновникам или (на предварительной стадии) к изданию непосредственно министром распоряжений, не сделанных органами местной власти.

В США административный контроль над управлением складывался в соответствии с концепцией производности органов местного самоуправления от власти штатов.

«Все многообразие форм и методов административного контроля над местным самоуправлением можно разделить на два типа: прямой и косвенный. К прямому типу контроля относятся:

• - требования о предварительном одобрении штатом действий местных органов самоуправления;
• - назначение или смещение штатом местных должностных лиц;
• - издание распоряжений и указов, обязательных для органов местного самоуправления;
• - поддержание различных стандартов путем осуществления штатом инспекций;
• - передача функций местного самоуправления администрации штата.

Косвенный административный контроль включает следующие возможные действия должностных лиц штата:

• - предоставление местным органам советов и информации;
• - требования к местным органам власти предоставлять администрации штатов доклады по различным вопросам;
• - пересмотр решений органов местного самоуправления;

При всем многообразии конкретной практики использование штатами тех или иных форм административного контроля над местным самоуправлением наиболее широко и жестко он применяется в области финансов, строительства и содержания шоссе, школьного образования, здравоохранения, социального обеспечения и правил, регулирующих прием, продвижение и увольнение служащих органов местного самоуправления.

Усиление административной регламентации наглядно проявляется в увеличении в управленческой структуре штатов числа учреждений по местным делам. В настоящее время департаменты, агентства (их наименования различны) и другие органы по вопросам местного самоуправления существуют в большинстве штатов. Их правовой статус различен. Наиболее типичными функциями для них являются: предоставление рекомендаций, проведение исследований, осуществление координации и оказание технической помощи.

Департаменты и другие органы штатов в пределах своей отрасли или функции связываются с местными властями. Интенсивные отношения с муниципалитетами поддерживают департаменты образования, здравоохранения, социальной помощи, дорог, финансов, комиссии коммунальных служб и др, Необходимо отметить, что эти многочисленные контакты не координируются каким-либо административным центром, подобным английскому министерству окружающей среды.

Со времен рузвельтовского «Нового курса» неуклонно развивались отношения федеральных органов с муниципалитетами. В настоящее время они приобрели систематический характер, сложились стабильные формы, главными из которых являются федеральные программы различных экономических, социальных и административных мероприятий (от местного планирования и жилищного строительства до гражданской обороны), рекомендуемые местным властям. Юридически не обязательные для последних, они формально не нарушают конституционных гарантий верховенства штатов над местным управлением. Однако принятие муниципалитетом финансовой и технической помощи федеральной власти, подкрепляющей программу, означает, что он должен следовать всем ее предписаниям.

В Германии в соответствии с видом полномочий общин государственный надзор подразделяется на правовой и отраслевой.

Правовой надзор распространяется на собственные полномочия органов местного самоуправления. Он ограничивается проверкой не целесообразности, а правомерности управленческой деятельности общины при выполнении закрепленных в законе или добровольно взятых на себя полномочий и обязательств в области публичного права.

Нижней инстанцией, осуществляющей правовой надзор, является ландрантсамт (для небольших сельских общин) и окружное управление - регирунгспрезидиум (для крупных районных центров и городских общин). Средней и высшей инстанцией для всех общин является соответствующее окружное управление и министерство внутренних дел.

Для выполнения своих функций органы правового надзора правомочны:

• - запрашивать информацию о деятельности общин;
• - опротестовывать противоправные решения и действия общин и требовать их отмены;
• - принимать постановления, содержащие требования, которые община обязана выполнять в соответствии с законом.

Община имеет право обжаловать решение органа правового надзора в административном суде. Обжалованию в качестве первичного юридического действия должно предшествовать возражение против принятого решения.

Отраслевой надзор осуществляется за деятельностью общины в сфере делегированных полномочий. В противоположность правовому надзору, в рамках которого может контролироваться только соблюдение законов, отраслевой надзор охватывает проверку и правомерности и целесообразности действий органов местного самоуправления. В большинстве случаев специальные законы определяют орган, осуществляющий отраслевой надзор. Если специальный закон отсутствует, то орган правового надзора выполняет функции отраслевого надзора.

Органы отраслевого надзора обладают правом по получение информации. Они могут также давать общинам указания по поводу осуществления делегированных полномочий. Другими функциями эти органы не обладают. Если же община не выполнит указание, орган отраслевого надзора может обратиться в орган правового надзора с просьбой о принятии необходимых мер, в том числе применении механизма принудительного действия.

Таким образом, в сфере собственных полномочий общин надзор ограничивается контролем за соответствием их действий законодательству. В отношении делегированных полномочий надзор распространяется также на то, каким образом выполняются те или иные поручения.

В Италии контроль за законностью административных актов области осуществляет правительственный комиссар, назначенный декретом президента Республики. «Каждый закон, принятый областным советом, в течение 5 дней передается комиссару, который в течение 30 дней должен (при отсутствии возражений со стороны правительства) завизировать его. В течение 10 дней после визирования областной совет публикует областной закон. Тексту закона предшествует следующая формула: «Областной совет одобрил. Правительственный комиссар завизировал. Председатель джунты промульгирует». Если на законе нет визы комиссара, формула изменяется следующим образом: «Областной совет одобрил. Считается, что правительственный комиссар завизировал, так как истек срок для визирования закона. Председатель областной джунты промульгирует». За текстом следует формула: «Настоящий областной Закон публикуется в официальном бюллетене области. Каждый, на кого он распространяется, обязан добиваться его соблюдения как закона области» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.72-73.

Областные законы публикуются также в Официальной газете Республики. Областные законы и регламентные акты вступают в силу не ранее чем на 15-й день после их опубликования в Официальном бюллетене области.

Если совет считает, что отказ правительственного комиссара неправомочен, и вновь одобрит закон абсолютным большинством голосов, правительство Республики может возбудить вопрос о его правомерности перед Конституционным Судом.

В каждом областном центре образуется комиссия по контролю. Комиссия состоит их правительственного комиссара (или назначенного им государственного чиновника), который является ее председателем, судьи Счетной палаты, трех кадровых чиновников государственной администрации (двое из них относятся к гражданскому персоналу органов внутренних дел), двух экспертов из числа специалистов по вопросам административного права и управления. Ей подконтрольны следующие решения советов:

• - о бюджетных расходах, рассчитанных на срок более 5 лет;
• - о переходе прав на недвижимое имущество, публичные векселя, ценные кредитные бумаги, промышленные акции и облигации;
• - о приобретении промышленных акций и облигаций;
• - о денежных обязательствах, если они не предназначены для приобретения недвижимого имущества, получения или предоставления ссуды под залог либо для производства вкладов в кредитные учреждения, разрешенные законом, или для приобретения ценных бумаг, которые выпускает или гарантирует государство;
• - о найме и аренде на срок более 9 лет;
• - о руководстве публичными службами.

В парламенте Италии создается комиссия по областным вопросам, которая состоит из 15 депутатов и 15 сенаторов, избранных палатами на пропорциональной основе.

Член комиссии не может участвовать в заседаниях, на которых обсуждаются вопросы области, в пределах которой находится избирательный округ, где он был избран.

Областной совет может быть распущен, если он совершает действия, противоречащие Конституции и законодательству и если он в состоянии функционировать вследствие отставок или невозможности образовать большинство.

Роспуск предписывается мотивированным декретом президента Республики после заслушивания комиссии по областным вопросам. Декретом о роспуске назначается комиссия из 3 граждан, имеющих право быть избранными в областной совет, которая в течение 3 месяцев назначает выборы.

Органы надзора имеют право требовать предоставления необходимой информации и данных, касающихся организации и деятельности гмины. Могут инспектировать коммунальную администрацию и участвовать в заседаниях органов самоуправления.

Войт или бургомистр обязаны представлять воеводе решения совета в течение 7 дней после их принятия.

Решения по бюджетным вопросам и решения об отказе в доверии правлению гмины представляются в региональную счетную палату.

Противоправные акты органов местного самоуправления признаются недействительными. Решения о недействительности таких актов в целом либо отдельных их частей принимаются органом надзора в течение месяца со дня их получений.

Орган надзора, рассмотрев вопрос о недействительности акта, может приостановить его исполнение. Решение, принятое органом надзора, должно быть обоснованным и содержать разъяснения о возможности его обжалования в административном суде.

В случае нарушения советом гмины Конституции или законов Сейм (по предложению Председателя Совета Министров) может своим постановлением распустить его. Роспуск совета означает одновременно и роспуск всех органов гмины.

В случае отсутствия надежды на повышение эффективности деятельности органов гмины по исполнению общественных задач Председатель Совета Министров может отстранить их и передать управление правительственному комиссару на срок до 2 лет.

Правительственный комиссар назначается Председателем Совета Министров по предложению воеводы, согласованно с Сеймом. Он принимает на себя задачи по осуществлению полномочий органов гмины.

Административный контроль над местным самоуправлением в демократических государствах имеет строго определенные пределы. Так, согласно ст. 8 Европейской хартии о местном самоуправлении:

• - любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом;
• - любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен быть направлен на обеспечение законности;
• - административный контроль должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые этим вмешательством предполагается защитить.

Таким образом, несмотря на определенную самостоятельность, органы местного самоуправления интегрированы в общую систему организации политической власти.

В мировой практике к настоящему времени сложилось несколько правовых систем организации местной власти: англосаксонская система (английская или англо-американская), континентальная система (европейская или французская), смешанная система («гибридная») и советская.

1. Англосаксонская система

Для нее характерно отсутствие полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономно действующие в пределах предоставленных им полномочий образования. Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим.

В ряде стран с такой системой организации местной власти, наряду с представительными органами, непосредственно населением избираются некоторые должностные лица (например, в США - городской казначей, атторней, клерк, асессор и др.).

Значительными полномочиями наделяются комитеты местных представительных органов. В Великобритании и ряде штатов США они нередко наделяются и распорядительными функциями (руководят отдельными направлениями муниципальной деятельности, выполняя фактически роль исполнительного органа).

В странах с англосаксонской системой утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом.

Одним из источников права в сфере регулирования муниципальных отношений (особенно в Великобритании) являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретиирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов.

В США функционирование муниципалитетов регулируется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, различен: от структурного подразделения в одних штатах до департамента в других. «Они регулируют финансово-экономическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой информацией, рекомендациями и т. п. Наряду с этим, губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр. 78-79.

2. Континентальная система

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная система, которая основывается на сочетании «прямого государственного управления на местах» и местного самоуправления. Родиной данной системы является Франция, поэтому ее часто называют французской. Для нее характерно прямое государственное управление на местах во всех административно-территориальных единицах.

Так, во Франции комиссар Республики - «хранитель» власти государства в департаменте. С целью обеспечения национальных интересов ему вверено наблюдение за исполнением законов, регламентов и правительственных решений. Под руководством министров он управляет государственными службами в департаменте. Аналогичное положение занимает комиссар Республики в регионе.

В Италии, где муниципальная система относится к французскому типу, в каждую административно-территориальную единицу направляется представитель государства. В провинции таким представителем является префект - назначаемый центральным правительством чиновник. Он руководит деятельностью государственной администрации на вверенной ему территории. В коммунах функции представителя исполняет синдик. Одновременно он является и председателем коммунальной джунты (исполнительного органа). Синдика избирает коммунальный совет. Вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции - представителю государства.

В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый и отзываемый правительством без установления фиксированного срока правления. Он контролирует различные периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, местные представительные органы.

Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании.

В Бельгии наблюдение за муниципальным управлением обычно ведет муниципальный секретарь, назначенный центральным правительством.

Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки.

Континентальная система характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля за законностью актов провинций и коммун. Это положение получило развитие в законодательстве страны и областных статутах.

В странах с континентальной системой утвердился принцип «негативного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, в соответствии с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.

Таким образом, континентальная система напоминает иерархическую пирамиду, по которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть агентов на местах.

3. Смешанная система

В некоторых странах (Австрия, Германия, Япония) функционирует смешанная («гибридная») система местного самоуправления, которая имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной, обладая при этом специфическими чертами. Так, в некоторых звеньях местного управления выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. Например, в Германии главы администраций районов (ландраты или районные директора) являются одновременно и государственными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.

В развитых демократических странах различия между рассмотренными системами организации управления на местах не носят принципиального характера. Можно говорить даже об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-е годы). Иначе обстоят дела в ряде стран «третьего мира», где заимствованные у развитых демократий системы местного самоуправления перегружены жесткой административной опекой. Например, местное самоуправление такой крупнейшей азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское. Вместе с тем здесь функционирует совершенно не свойственное английской системе государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников, которое охватывает все уровни административно-территориального деления. Во главе области (наиболее крупное территориальное подразделение штата, объединяющее зачастую несколько округов) стоит комиссар, округа - коллектор (заместитель комиссара). Они назначаются губернатором штата (по указанию правительства) на определенный срок. Каждый из них может быть отозван губернатором досрочно, если не справляется со своими обязанностями или 3/5 членов совета корпорации потребуют его отставки. «С середины 60-х годов наблюдалась нерегулярность Проведения выборов в органы деревенского самоуправления - панчаяты (с интервалом в 16-15, а иногда и в 20 лет, вместо 4-5, как предусмотрено законодательством штатов), вследствие чего в середине 80-х гг. не функционировали 61% муниципальных корпораций и 85% муниципальных советов. Управление ими было передано государственным чиновникам» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.83. В результате очень популярный в период борьбы за независимость лозунг самоуправления, по словам авторитетного индийского специалиста по проблемам управления Ш. Махешвари, в настоящее время утратил свое былое значение. Он отмечает, что «Индия добилась самоуправления как на общенациональном, так и на местном уровнях, и теперь оно осуществляется в основном в форме государственного управления» А.И.Коваленко Муниципальное право в Росси и за рубежом М.: НОРМА-ИНФРА, 1999 стр.85. Не всегда можно провести четкое различие между прямым государственным управлением на местах и исполнительными органами местного самоуправления (местной администрацией), поскольку последние часто наделяются общегосударственными функциями. Так, например, в Колумбии в каждом департаменте действует губернатор, который является одновременно и агентом правительства, и главой местной администрации.

Таким образом, во многих странах с низким уровнем политической культуры населения местное самоуправление было фактически подменено государственным управлением, что, безусловно, снизило демократический потенциал политической системы, сделало ее менее гибкой и динамичной, нарушило двустороннюю связь избирателей с государством.