Различают следующие формы территориального устройства:
1) унитарная (простая форма ) – единое госуд-во, составные части которого не обладают суверенитетом; в нем существует единая система высших органов и единая система законодательства, как, например, в Польше, Венгрии, Болгарии, Италии.
Особенности:
1. Все органы формируются по единой системе
2. Единая территория
3. Единое гражданство
4. Одноканальная налоговая система
5. Единые ВС
6. Единое законодательство
Унитарные государства бывают :
Строгоцентрализованные децентрализованные
По составу
Автономии бывают: территориальные (административные, политические), национально-территориальные (в состав Дании входит Гренландия), корпоративные, персональные (малая народность имеет право формировать законосовещательные органы), областные (в составе регионалистских гос-в) – гос-во, состоящие из одних автономий (Испания - каталонцы, баски, орагонцы, итальянцев нет как таковых)
2) федеративная (сложная ф.) - союзное государство, части которого (субъекты) обладают некоторыми признаками суверенитета, реализуемого при условии сохранения целостности страны. Особенности:
1. Двухуровневый гос. аппарат: федеральный и региональный
2. Территория складывается из ее субъектов
3. Двухуровневое законодательство
4. Единое гражданство
5. Двухканальная налоговая система (2 боюджета)
Виды Фед. по составу субъектов:
Национальные (субъект состоит из нац-х образований – Бельгия)
Территориальные (по географ. признаку – США)
Смешанные (террит. и нац-е субъекты – Россия)
В настоящее время в мире существуют 24 федеративных государства.
3) конфедерация (сложная ф.) – союз (как правило временный) суверенных гос-в, созданный на добровольной основе для достижения политических, экон-х и военных целей(форму объединения, государств, сохраняющих свой суверенитет). В рамках конфедерации могут создаваться союзные органы, но лишь по тем проблемам, ради решения которых они объединились, и лишь координирующего свойства.
Особенности:
1. Отсутствует единый гос аппарат
2. Нет единой территории
3. Нет единой налог. системы
4. Нет единого гражданства
5. Нет единых ВС
Конфедерация представляет собой непрочные государственные образования и существует сравнительно недолго: они либо распадаются (как это произошло с Сенегамбией - объединением Сенегала и Гамбии в 1982-1989 гг.), либо преобразуются в федеративные государства (как это, например, произошло со Швейцарией, которая из конфедерации Швейцарский союз, существовавшей в 1815- 1848 гг., трансформировалась в федерацию).
Появилась новая форма ассоциированного государственного объединения - содружество государств . Примером может являться СНГ (Содружество Независимых Государств). Эта форма еще более аморфная и неопределенная, чем конфедерация.
Унитарное государство
Форма территориального (государственного) устройства - это элемент формы государства, характеризующий территориальную организацию власти (распределения власти в центре и на местах)
унитарная (простая форма ) самая распространенная – единое госуд-во, составные части которого (администр. единицы) не обладают суверенитетом, например, в Польше, Венгрии, Болгарии, Италии.
Особенности:
2. Все органы формируются по единой системе
2 Единая территория
3 Единое гражданство
4 Одноканальная налоговая система
5 Единые ВС
6 Единое законодательство
Виды унитарных гос-в: по степени централизованности :
Строгоцентрализованные (нет местного самоуправления – Тайланд), децентрализованные (функции местного госуд. управления осущ. органы местного самоуправления, крупные регионы пользуются широкой автономией, самостоятельно решают переданные им в ведение центральными органами вопросы – новая Зеландия), относительно децентрализованные (сочетание местного управления и местного самоуправления – Франция)
По составу : однородные (все админ. единицы обладают одинаковыми полномочиями) и неоднородные – единицы с привилегиями (автономии)
Автономии бывают:
административно-территориальные - может быть и так, когда автономные образования входят не напрямую в унитарное государство, а в состав административно-территориальных единиц, в наименовании административно-территориальной единицы отражаются чаще всего географический фактор, название главного города соответствующей территории. Административно-территориальные единицы не имеют признаков государства или государственного образования, хотя и могут обладать значительной самостоятельностью в решении вопросов жизни соответствующей территории.
Понятие государственно-территориального устройства, классификация его форм.
Унитарное государство (признаки, виды унитарных государств, территориальная автономия в унитарном государстве, её сущность, виды).
3. Федеративная форма государственно-территориального устройства (признаки, виды федераций, юридическое и фактическое разграничение компетенци между федерацией и её субъектами, федеральный контроль и федеральное принуждение).
Понятие государственно-территориального устройства, классификация его форм
Государственно-территориальное устройство означает:
· как организована территория данного государства, из каких частей она состоит;
· каково их правовое положение;
· каково соотношение и взаимосвязь между органами публичной власти, существующими в территориальных структурах государства с центральными органами государственной власти.
Говоря о территориальном устройстве государства следует знать, что под территорией государства понимается пространство, на которое распространяется его власть. Составными частями территории являются: суша, водная акватория и воздушное пространство над ними.
В настоящее время существуют две основные формы государственно-территориального устройства: унитарная и федеративная. От федерации как формы государственно-территориального устройства следует отличать конфедерацию – представляющую собой форму межгосударственного союза, то есть международно-правовое объединение суверенных государств.
Государства, составляющие конфедерацию, сохраняют свой суверенитет и продолжают выступать как самостоятельные субъекты во внутренних и внешних делах. Конфедеративные органы обладают императивной властью в отношении государств – членов в тех пределах, которые определены конфедеративным договором. Сейчас элементами конфедерации обладают: Сербия и Черногория, а также Босния и Герцеговина, состоящая из мусульманско-хорватской федерации с таким же названием и Республики Сербской. Конфедеративные элементы имеются у некоторых союзов. К ним относятся: Союзное государство Белоруссии и России, Европейский Союз, имеющие общие органы, решения которых обязательны для государств – членов.
Унитарное государство
Самой распространенной формой государственно-территориального устройства является унитарная.
Для этой формы государственно-территориального устройства характерны следующие основные признаки:
· единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений;
· единая система высших органов государственной власти, юрисдикция которых распространяется на территорию всей страны и не ограничена полномочиями каких-либо региональных органов;
· единое гражданство, никакие территориальные единицы собственного гражданства иметь не могут;
· единая система права. Все органы управления в территориальных единицах обязаны применять нормативные акты центральных органов государственной власти. Собственная нормоустанавливающая деятельность территориальных органов управления носит исключительно подчиненный характер;
· единая судебная система осуществляющая правосудие на всей территории страны, руководствуясь едиными нормами материального и процессуального права. Судебные органы территориальных единиц – это звенья единой централизованной судебной системы;
· территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы, а также территориальные автономии. И те, и другие не обладают политической самостоятельностью. Создаваемые в них органы управления в той или иной степени подчинены центральным органам государственной власти. Их правовой статус определяется нормами единой общегосударственной системы права.
Небольшие унитарные государства не имеют административно-территориального деления.
Наиболее распространенный тип административно-территориального деления – трехзвенный, то есть, область, район, община. Имеются страны с двухзвенным делением (Болгария): область, община, а также с четырехзвенным (Франция): регион, департамент, район, община.
Унитарные государства принято классифицировать в зависимости от степени централизации на:
· централизованные;
· относительно децентрализованные;
· децентрализованные.
В централизованных унитарных государствах административно-территориальные единицы управляются назначенными центральными органами государственной власти чиновниками. Выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави).
Относительно децентрализованные унитарные государства отличаются тем, что в административно-территориальных единицах на уровне области, департамента кроме назначенных из центра префектов, комиссаров с подчиненным им аппаратом существуют избранные населением муниципальные органы: мэры, советы.
Префекты и комиссары обладают большими административными полномочиями, могут вмешиваться в дела муниципального управления. Такая система сложилась во Франции, Нидерландах и др.
В децентрализованном унитарном государстве в административно-территориальных единицах нет назначенных центральной властью чиновников управляющих этими единицами. Управление осуществляется выборными органами (Великобритания, Канада).
Должностные лица, как правило, избираются населением или советами.
В децентрализованном государстве контроль государственного правительства осуществляется через бюджетное и финансово-кредитное регулирование.
Унитарные государства, состоящие только из административно-территориальных единиц, именуются простыми (Чехия, Египет).
Унитарные государства, состоящие как из административно-территориальных единиц, так и из территориальных автономий, а также имеющих в своем составе территории с особым статусом, либо колонии, именуются сложными.
В некоторых децентрализованных унитарных государствах существует территориальная автономия, которая означает конституционно-закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства.
Территориальная автономия может быть основана на этнических признаках, на особенностях культуры, традиций, быта, населения, проживающего в конкретной местности. В местах компактного проживания этнических групп, а также групп населения, отличающихся другими особенностями, создаются автономные области, округа, районы.
В зависимости от объема прав, предоставляемых местным органам, различают две основные формы территориальных автономий:
· политическая автономия;
· административная автономия.
Политическая автономия имеет определенные признаки государственности, поэтому она имеет и другие названия: государственная или законодательная автономия. В такой автономии население избирает парламент, имеющий право законодательствовать по местным вопросам.
Перечень этих вопросов устанавливается конституцией либо отдельным законом. Сама возможность образования политической автономии предусматривается в конституции унитарного государства, детальное регулирование всех вопросов политической автономии осуществляется в статуте, который разрабатывается законодательным органом автономии и утверждается парламентом страны (например, в Италии и Испании), либо в общегосударственном законе (Финляндия, Дания). Ряд субъектов политической автономии имеют конституции (Автономная Республика Крым, Нахичеванская автономная Республика)
Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегиальный орган, избираемый парламентом автономии. Таковым является Исполнительный совет в Северной Ирландии, джунты в автономных областях Италии, либо его председатель, являющийся, например, в автономной Корсике главой исполнительной власти.
Органы исполнительной власти политической автономии имеют двойное подчинение: парламенту автономии и центральному правительству. Как правило, в политической автономии есть назначенный из центра губернатор, но полномочия его ограничиваются контрольными функциями.
За центральной властью унитарного государства сохраняется право вмешательства в деятельность органов власти политической автономии. По Конституции Испании Правительство с согласия Сената может принудить автономные сообщества «к исполнению своих обязанностей». В Италии допускается роспуск центральной власти законодательного органа автономной власти в случае нарушения им конституции и по соображениям национальной безопасности.
Объем полномочий, предоставляемых автономным образованиям в рамках политической автономии, иногда бывает гораздо шире, чем у субъектов федерации, таких как земли в Австрийской Республике. Находящиеся в составе Дании автономные Гренландия и Фарерские острова, реализуя свои автономные права, провели референдум на своей территории о пребывании в ЕС и по его результатам объявили о выходе из Сообщества.
Отличие политической автономии от федерации заключается в основном в том, что субъекты федерации – это государства. Они принимают свою конституцию сами, и парламент федерации ее не утверждает. В отличие от автономных образований, субъекты федерации, как правило, имеют свои суды и гражданство.
В то же время Конституция унитарной Азербайджанской Республики объявляет Нахичеванскую Республику автономным государством в составе Азербайджана. Конституция этой автономии принимается ее парламентом и не утверждается парламентом Азербайджана.
В отличие от политической автономии административные автономные образования не имеют парламентов и не обладают правом принятия собственных законов. В то же время права представительных органов власти такой автономии шире, чем в обычных административных единицах. Прежде всего, они могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус этой формы автономии, а также принимают собственные нормативные акты.
Администрация и суды могут использовать кроме государственного языка местный язык. На этом языке может вестись преподавание в учебных заведениях, вещание в СМИ. Из коренных жителей автономии формируются ее органы власти. Наибольшее число административных автономных образований создано в Китае – более 150. Причем, здесь существует три ступени автономии:
· низовое звено – автономный уезд;
· среднее звено – автономный округ;
· наиболее крупные автономные образования именуются автономными районами, например, Синьцзян – Уйгурский, Тибетский.
В мире имеются государства, которые в своих конституциях установили прямой запрет на образование территориальной автономии. Так, согласно ст.2 Конституции Болгарии «Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением. В ней не допускаются автономные территориальные образования».
Федеративное государство
Второй основной формой государственно-территориального устройства является федеративное государство.
Федерация – это сложное союзное государство, состоящее из государств, государственных образований, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью.
3.1. Эта форма государственно-территориального устройства обладает следующими характерными признаками:
· территория федеративного государства не представляет собой в политико-административных отношениях единого целого. Она состоит: из территорий субъектов федерации; в ряде федераций также из территорий не имеющих статуса субъектов (в Индии наряду с 26 штатами – субъектами федерации имеются 7 союзных территорий, не являющимися субъектами);
· государства и государственные образования, составляющие федерацию не обладают государственным суверенитетом, под которым следует понимать свойство государственной власти быть независимой как в сфере внутренних, так и в сфере внешних отношений (лишь Конституция Швейцарии (ст.3) устанавливает, что «Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией; они осуществляют все права, которые не переданы Союзу»);
· за исключением Конституции Эфиопии 1994 года все остальные конституции федеративных государств не признают за субъектами федерации права сецессии, то есть права на выход из федерации;
· субъекты федерации, как правило, наделяются учредительной властью, то есть правом принятия собственной конституции. Наделение субъектов федерации учредительной властью закрепляется в федеративных конституциях, устанавливающих наряду с этим принцип субординации, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзным конституциям. Этот принцип соблюдается и в тех случаях, когда в отдельных субъектах федерации конституции были приняты до вступления в федерацию. Таковы, например, конституции штата Массачусетс 1780 года, штата Нью-Гэмпшир 1783 года принятые за несколько лет до Конституции США. В то же время субъекты федерации в Канаде, Венесуэле своих конституций не имеют. В Индии из 26 только один штат обладает конституцией;
· субъекты федерации наделяются в пределах, установленной для них компетенции правом издания законов. Эти акты действуют только на территории субъектов федерации и должны соответствовать федеральному законодательству. Принцип приоритета федерального законодательства является всеобщим для всех федераций. Соответствующие нормы установлены в федеральных конституциях. Например, ст.31 Конституции Германии постановляет: «Федеральное право имеет перевес над правом земель»;
· субъект федерации может иметь свою собственную правовую и судебную систему. Конституции федерации и ее субъектов определяют порядок организации, процедуру и пределы юрисдикции судебных органов субъекта федерации;
· формальным признаком федерации является наличие двойного гражданства. То есть каждый гражданина субъекта федерации является одновременно гражданином федерации. Система двойного гражданства закрепляется конституциями большинства федеративных государств. В то же время конституции Малазийской федерации, Индии признают только федеральное гражданство. Предоставление субъектам федерации права собственного гражданства большинство государствоведов считают неким символом, поскольку этот институт на практике, как правило, никаких последствий не порождает;
· признаком федеративного устройства государства является бикамерализм, то есть двухпалатная структура федерального парламента. Исключение из этого правила – однопалатные парламенты Венесуэлы и Танзании. Если нижняя палата парламента является органов общефедерального представительства и избирается по территориальным избирательным округам, то верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Существует два принципа представительства субъектов федерации в верхней палате:
· равное представительство;
· неравное представительство.
При равном представительстве каждый субъект независимо от численности населения посылает в верхнюю палату одинаковое число депутатов.
Так, в Сенате Конгресса США – по два сенатора от каждого штата.
Принцип равного представительства приводит на практике к преобладающему влиянию в верхней палате малонаселенных субъектов федерации. Согласно неравному представительству федеральные конституции устанавливают представительство субъекта федерации в зависимости от численности населения в нем. Конституция Германии установила, что земли с населением менее 2 млн. человек имеют в Бундесрате – 3 голоса, землям, имеющим более 2 млн. населения предоставляется 4 голоса, свыше 6 млн. – 5 голосов. В Индии норма представительства штатов в совете штатов колеблется от 1 до 34. По методу формирования верхние палаты федеральных парламентов подразделяются на выборные (Сенаты Австралии, Мексики) и назначаемые (Бундесрат Германии, Сенат Канады);
· отличительной чертой федерации является и то, что ее субъекты обычно имеют свои государственные символы: герб, флаг, гимн, столицу;
· для всех федераций характерно, что для изменения ее состава и границ ее субъектов необходима воля как федерации, так и ее субъектов.
3.2. Виды федеративных государств
Большинство федераций в мире основано на чисто территориальном принципе (это Австралия, Австрия, Бразилия, Германия, США).
В ряде федераций ее субъекты образованы с учетом национального состава населения, т.е. этнического, религиозного, языкового факторов.
Так, в Канаде 9 провинций англоязычные и одна – Квебек франкоязычная. По языковому фактору сформированы 3 субъекта федерации в Бельгии.
Отдельные федерации (Индия, Малайзия) построены как по территориальному, так и по национально-территориальному принципам.
Современные федерации с определенной долей условности подразделяются на договорные и конституционные. К первым можно отнести ОАЭ, Танзанию, сформировавшиеся из независимых суверенных государств. Субъекты таких федераций обладают более высоким конституционным статусом, чем субъекты конституционных федераций, например, штаты в Мексике.
В Конституционных федерациях (Индия, Канада) субъекты обычно не имеют конституций, при изменении границ мнение субъектов федерации хотя и учитывается, но имеет консультативный характер.
Федеративные государства в зависимости от их структуры подразделяются на: симметричные и ассиметричные.
Симметричные федерации состоят только из однопорядковых субъектов федерации (Австрия, Германия, Швейцария).
Ассиметричные федерации состоят либо из разнопорядковых субъектов (Босния и Герцеговина), либо наряду с субъектами федерации имеют в своем составе – не субъекты: союзные территории в Индии, свободно присоединившиеся государства в США (Пуэрто-Рико).
3.3. При федеративной форме государственно-территориального государства наиболее сложной проблемой является юридическое и фактическое разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами.
Прежде всего, это относится к принципам определения объема предметной компетенции федерации и ее субъектов, их представительных органов.
Установление принципов разграничения компетенции имеет громадное значение в силу того, что от этого зависит конституционный статус субъекта федерации, а также характер отношений между федерацией и ее субъектами.
В конституционном законодательстве зарубежных федераций вопросы компетенции закрепляются несколькими способами. И в зависимости от способов конституционного регулирования вопросов компетенции все федеративные государства можно разделить на несколько групп.
Бразилия, Танзания, Австралия, США, конституции которых закрепляют вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, так называемая остаточная компетенция, составляют компетенцию субъектов федерации. Ряд федераций, например, США дополняют эту схему так называемым принципом «подразумеваемых полномочий», означающим, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции федерации. В таких федерациях лишь в процессе применения конституции постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании конституции органами конституционного контроля.
В Аргентине, Канаде и других федерациях конституции устанавливают две сферы компетенции: 1) федерации; 2) ее субъектов. Конституции одних федераций (Канада) не названные в них полномочия относят к полномочиям федерации, другие федерации (ФРГ) относят их к ведению субъектов федерации.
Такие федерации как Индия и Малайзия в своих конституциях устанавливают трехзвенную систему разграничения полномочий.
Первую группу составляют вопросы, относящиеся к компетенции федерации.
Вторая группа – это вопросы совместной компетенции федерации и ее субъектов.
Третья группа – перечень предметов ведения субъектов федерации.
Причем, в случае издания главой государства акта о введении на территории субъекта федерации чрезвычайного положения, эти полномочия переходят к федерации, парламент которой вправе принимать законы по любым вопросам, отнесенным к компетенции субъекта.
Четвертый способ разграничения предметов ведения именуется «Австрийской моделью». Он предусматривает несколько вариантов их распределения.
Первый содержит перечень предметов ведения законодательной и исполнительной деятельности, по которым является исключительной компетенцией федерации.
Второй заключается в том, что законодательствование по таким вопросам как гражданство, жилищное обеспечение и др. относится к ведению федерации, а исполнительная деятельность к ведению субъектов федерации.
Третий вариант состоит в установлении федерацией общих принципов в таких сферах как трудовое право, земельные отношения, а субъекты федерации издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность.
Четвертый вариант «австрийской модели» - это установление исключительной компетенции субъектов федерации.
В рассмотренной модели разграничения предметов ведения перечисленные варианты задействованы в комплексе.
3.4. Федеральный контроль и федеральное принуждение
Федеральные конституции и федеральные законы, обладающие верховенством над актами субъектов федерации побуждают федеральную власть осуществлять федеральный контроль за соблюдением федеральной конституции и федеральных законов субъектами федерации. Он осуществляется конституционными и иными судами, парламентом и исполнительной властью.
В то же время в большинстве федераций существуют также и чрезвычайные способы федерального контроля, которые именуются федеральным принуждением.
К ним относятся:
· а) введение чрезвычайного положения на территории субъектов федерации;
· б) президентское правление в субъектах;
· в) федеральное управление;
· г) институт федеральной интервенции;
· д) приостановление собственного управления субъекта федерации;
· е) резервирование законов субъекта федерации на усмотрение главы государства;
· ж) федеральное законодательное замещение.
Конституции некоторых федераций, например, Австрии, не предусматривают возможности и меры федерального принуждения, но и в этих федерациях глава государства с согласия парламента федерации может распускать законодательный орган субъекта федерации.
Вопросы для самоконтроля:
1. Дайте определение формы государственно-территориального устройства.
2. Чем отличается федерация от конфедерации и унитарного государства?
3. Какова разница в конституционно-правовом статусе субъекта
федерации и субъекта политической автономии?
4. Каковы модели разграничения компетенции между федерацией и
субъектами федерации?
5. Каково соотношение административной автономии и местного
самоуправления?
6. Что означает институт федеральной интервенции?
По территориальному устройству государства делятся на унитарные, федеративные и конфедерации.
Унитарное государство имеет единую конституцию, территорию, единое гражданство, у административно-территориальных единиц отсутствует самостоятельность. Вместе с тем, все унитарные государства весьма своеобразны. Условно их разделяют на три группы.
Первая группа - это государства с централизованной системой управления, в которой местные органы власти являются продолжением центральных (вертикаль власти), не имеют никакой самостоятельности и реализуют принятые «центром» решения (Ирландия, Люксембург, Португалия).
Вторую группу составляют частично децентрализованные государства, в которых территориальные единицы (земли, провинции и пр.) обладают автономией, имеют свои органы самоуправления, свой бюджет, но на политику центральных правительств они оказывают ограниченное влияние (Италия, Испания, Франция).
Третья группа государств - полуцентрализованные государства. В государствах этой группы местные органы власти пользуются значительной самостоятельностью в таких областях, как здравоохранение, образование, охрана общественного порядка, строительство, коммунальные службы. В ряде других областей (налоги, финансирование и др.) (Великобритания, Нидерланды).
Федеративные государства отличаются от унитарных тем, что входящие в нее территориальные единицы являются субъектами государственного суверенитета. Это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенции и имеющих собственные органы власти. В переводе с французского языка федерализм (federalisme) означает союз.
Критериями федерализма являются: единая государственная политика и контроль правительства над всеми территориями, входящими в федерацию; исключительное право федеративного правительства на проведение внешней политики; возможность субъектов федерации иметь свои конституции, которые не должны противоречить федеральной.
Практика показала, что федерации, созданные по территориальному принципу (США, Мексика, Германия, Австрия), оказались более жизнеспособными, чем федерации, созданные по национально-территориальному принципу (Советский Союз, Югославия).
Конфедерация - союз независимых государств для осуществления конкретных совместных целей. Ее члены передают в компетенцию союза решение ограниченного круга вопросов, чаще всего в области военной, внешнеполитической, экономической системы. Конфедерации существовали в США (1776-1787), в Германии (1815-1867) и в некоторых других странах. Эта форма государственного объединения непрочна, потом либо развивается в федерацию, как в случае США, либо распадается после достижения поставленных целей. Объединение государств, в котором просматриваются элементы конфедерации, - Европейское содружество, преобразованное в Европейский Союз. В нем функционируют надгосударственные органы с немалыми полномочиями, координируется политика, имеется общее экономическое пространство. К таким объединениям можно отнести СНГ, Союз России и Белоруссии.
Конституция РФ рассматривает федерацию в качестве формы государственного устройства России, а также как одну из основополагающих основ конституционного строя.
В России федерализм выступает двояко - в качестве формы государственной организации национальных отношений и формы демократизации управления государством.
Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, проживающих на территории России. Национальный суверенитет означает самостоятельность и независимость нации в решении вопросов своей внутренней жизни и взаимоотношений с другими нациями, а также свободное волеизъявление в избрании формы своей национальной государственности. Это получило свое выражение в создании различных форм национальной государственности народов - республик, автономной области, автономных округов.
Российский федерализм обеспечивает децентрализацию государственной власти и распределение ее по регионам путем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением. Федеративное устройство России основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью:
1. Государственная целостность РФ. Российская Федерация является соединением ряда государств (государственно-территориальных и национально-территориальных образований), созданным для достижения общих целей с помощью федеральной власти.
2. Единство системы государственной власти является одной из гарантий государственной целостности РФ и выражается в наличии единой системы органов, составляющих высшую государственную власть.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов Федерации.
4. Равноправие и самоопределение народов в РФ означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях. Народы России пользуются равными правами на самоопределение, т.е. прежде всего на избрание формы своей государственности. Однако это право может быть реализовано либо только в рамках РФ, либо в любой другой форме, но только с согласия РФ.
5. Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти означает, что все субъекты РФ обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе РФ не может быть субъектов, имеющих какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами. В этом смысле все субъекты, находящиеся в составе РФ, равноправны.
Дата публикации: 13.03.2013 г.
Дата изменения: 14.12.2016 г.
Форма государственного (территориального) устройства
Форма государственного устройства характеризует административно-территориальное и национально-этническое устройство государства, раскрывающее характер взаимоотношений между территориальными образованиями, в совокупности составляющими единую территорию государства, а также между центральными и региональными органами государственной власти и, кроме того, между национальными и этническими общностями, данное государство населяющими. Таким образом, в рамках формы государственного устройства следует выделять: административно-территориальное и национально-этническое устройство.
По форме административно-территориального устройства все государства делятся на унитарные (простые) и федеративные (сложные).
Унитарные государства (Великобритания, Япония, Финляндия) - это единые государства, в которых государственная власть носит централизованный неделимый характер. Унитарное государство является наиболее простой и в то же время наиболее распространенной формой государственного устройства.
Признаки унитарного государства:
- властные полномочия сосредоточены у высших органов государственной власти, которые реализуют эти полномочия от имени всего государства;
- единая система государственных органов;
- единая система законодательства;
- порядок создания, изменения и ликвидации административно-территориальных образований, а также принципы их взаимодействия друг с другом определяются на высшем государственном уровне.
Наиболее крупные единицы, на которые делится территория унитарного государства, называются областями, провинциями, землями, губерниями (единицы областного, высшего звена); единицы районного звена (среднего) именуются районами, округами, уездами; муниципальные округа и сельские административно-территориальные единицы (низшее звено) нередко имеют названия общин, коммун, волостей и т. д. В особые административно-территориальные единицы иногда выделяются города.
Как правило, унитарные государства подразделяются на централизованные и децентрализованные.
В децентрализованных унитарных государствах органы местного самоуправления и главы местных администраций выбираются жителями соответствующей территории (Великобритания, Япония, Испания, Италия и др.). В централизованных государствах главы местных администраций назначаются «сверху» актами «центральной» государственной власти (Нидерланды, Индонезия, Таиланд и др.).
Наряду с административно-территориальными единицами унитарные государства могут включать автономные образования, создание которых связано с учетом особенностей культуры, истории, традиций, быта проживающего в них населения (Корсика во Франции, Иракский Курдистан и т. д.).
В зависимости от наличия или отсутствия таких образований унитарные государства могут быть подразделены на простые и сложные. Простое унитарное государство состоит только из административно-территориальных единиц (Польша, Таиланд, Колумбия и др.), сложное имеет в своем составе одно или несколько автономных образований (Франция, Дания, Китай и др.)
Слово «автономия» (от древнегреч, «свой закон», означает самостоятельность, самоуправление) в современных условиях предполагает учет национальных, культурных, исторических, географических, бытовых и иных особенностей в государственном строительстве. Такие особенности могут быть учтены путем выделения особых территорий, которым предоставляется специфический режим по управлению вопросами местного значения, т. е. создается территориальная автономия. Чаще всего при этом учитывается этнический признак, поэтому в отечественной литературе такая автономия получила название национально-территориальной.
В зависимости от компетенции территориальных автономных образований их можно подразделить на две группы: политическую и административную. Политическая автономия имеет право издавать нормативные правовые акты, регулирующие вопросы местного значения, административная такими правами не обладает.
В юридической науке существует множество различных определений федерации. Данная форма понимается как «единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач»; как такая «форма организации правительства, которая стремиться примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль»; как такое «устройство политической системы государства, где суверенная воля народа находит свое воплощение в конституционном или договорном создании единого государства, где гармонически сочетаются интересы всего федерального государства, его субъектов и граждан этого государства».
По мнению авторов учебника, федеративное государство - это сложное государство, представляющее собой неразрывный союз обособленных политико-территориальных образований (субъектов), наделенных определенным объемом государственной власти. Федерации (США, Российская Федерация, Мексика) являются более сложными и менее распространенными (по сравнению с унитарными государствами) формами государственного устройства.
К числу наиболее существенных признаков федеративного государства следует отнести следующие:
- территория федерации представляет собой совокупность обособленных и обладающих определенной автономностью территориальных образований - субъектов;
- государственный суверенитет сосредоточен на федеральном уровне. Субъекты федерации не являются суверенными образованиями и не обладают правом сецессии (правом на односторонний выход из состава федерации);
- система государственных органов федеративного государства характеризуется двухуровневой структурой и объединяет органы государственной власти федерации и органы государственной власти субъектов. Взаимодействие органов государственной власти федерации с органами государственной власти субъектов осуществляется в соответствии с принципом разграничения предметов ведения (предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения, предметы ведения субъектов) и распределения полномочий;
- интересы субъектов на федеральном уровне реализует одна из палат законодательного собрания (в России - Совет Федерации Федерального Собрания РФ), формируемая из представителей субъектов;
- в федеративном государстве действует двухуровневая система законодательства - законодательство федерации и законодательство субъектов. Законодательство субъектов не должно противоречить федеральному. Высшей юридической силой обладает федеральная Конституция, являющаяся ядром законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов.
По способу образования субъектов различаются национальные, политико-территориальные и смешанные федерации.
В основу национальных федераций положен порядок формирования субъекта по принципу выделения титульной нации (СССР, в современный период - Бельгия).
Политико-территориальный подход к созданию федерации исходит из политических, экономических, историко-культурных связей, объединяющих население субъектов (США, ФРГ).
В смешанных федерациях субъекты могут быть образованы как по национальному, так и политико-территориальному принципу (в современной Российской Федерации республики являются национальными субъектами, а области - политико-территориальными).
Структура различных федераций неодинакова. В зависимости от правового положения субъектов все федерации подразделяются на симметричные и асимметричные.
В наиболее простом варианте федеративное государство состоит из одинаковых (в смысле обладания политико-правовым статусом) субъектов (штатов, провинций, земель и т. д.). Такие федерации принято называть симметричными (СССР).
Юридически асимметричная федерация исходит из неравноправия ее составных частей.
Наряду с федерациями к сложным формам государственного устройства достаточно часто относят конфедерацию. Однако более точным является рассмотрение данного типа в качестве своеобразной переходной формы территориального устройства, в которой сочетаются как признаки единого государства, так и признаки союза суверенных государств.
В частности, к признакам, позволяющим относить конфедерацию к единому государству, относятся:
- наличие общих для всей конфедерации функций, реализуемых как во внутренней так и во внешней сфере;
- наличие единого правового поля; единого таможенного пространства;
- наличие конфедеративных органов власти и конфедеративной системы законодательства;
- наличие единой денежной единицы;
- наличие единого языка межгосударственного общения;
- наличие единых вооруженных сил под общим командованием.
В свою очередь, к признакам конфедерации, характерным для союза суверенных государств, следует отнести:
- сохранение национальной валюты; национального гражданства; государственного языка; территориальной обособленности;
- правовые акты, принятые конфедеративными органами, приобретают юридическую силу в субъектах конфедерации только в случае их ратификации (одобрения) национальными парламентами;
- субъекты конфедерации обладают правом нулификации - правом признания утратившим юридическую силу акта, принятого на уровне конфедерации;
- субъекты конфедерации обладают правом сецессии - правом на односторонний выход из состава конфедерации. Естественно, что данное право может быть реализовано только на основании соответствующего договора.
Именно большая степень (по сравнению с федерацией) самостоятельности субъектов обусловливает нестабильный характер конфедеративной формы государственного устройства. Возникнув для достижения определенных целей (как правило, военного или экономического плана), конфедерации после разрешения общей задачи чаще всего трансформируются в более стабильные формы (унитарную, федеративную) - США или распадаются на суверенные государства - Австро-Венгрия.
Примерами конфедераций могут служить США с 1781 по 1789 г., Египет и Сирия с 1958 по 1961 г., Сенегал и Гамбия с 1982 по 1989 г. и др.
Сравнивая конфедерацию с федерацией, еще, в начале XX в. Б.Ф. Кистяковский отмечал, что, во-первых, конфедерация основана «на международных обязательствах соединенных государств, вытекающих из договора», а федерация - «на объединенном праве, установленном путем всеобщего соглашения и закона или обычая». Во-вторых, что государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют суверенитет, в то время как члены федерации теряют суверенитет и подчиняются суверенной власти «сложного целого, которое они образуют». В-третьих, что федерация есть государство, «юридическое лицо публичного права», тогда как конфедерация - субъект права «лишь международной жизни, но не обладает публичными правами власти». И, в-чет- вертых, что за членами конфедерации признается право выхода из союза, тогда как у субъектов федерации такого права нет. Члены федерации «не могут актом своей односторонней воли прекратить свою связь с целым. Отделение их рассматривается юридически, как акт бунта или мятежа против федеральной власти и может повлечь за собой для них репрессии помимо тех, которыми сопровождается война».
Конфедерации следует отличать от коалиций, являющихся, по существу, оборонительными или наступательными союзами самостоятельных государств (антигитлеровская коалиция периода Второй мировой войны, антииракская коалиция в период войны в Ираке в 2002 г.).
В отличие от форм административно-территориального устройства, характеризующих структуру государственной территории, а также порядок формирования и взаимодействия административных и политико-территориальных образований, посредством формы национально-этнического устройства характеризуется социальная структура государства. Вплоть до последнего времени в подобном ракурсе данный вопрос не поднимался и не рассматривался, несмотря на его очевидную значимость как в теоретическом, так и в практическом отношениях. Представляется, что все государства (как федеральные, так и унитарные) по форме национально-этнического устройства могут быть разделены на моноэтничные и полиэтничные.
В моноэтничных государствах (США, ФРГ) на официальном уровне закрепляется принцип этнического единства. При этом в основу подобного единства может быть положено либо определение титульной нации (ФРГ), предполагающее приобретение наряду с гражданством соответствующего национального статуса (любой гражданин ФРГ считается представителем немецкого народа); либо культурное единство (США). При этом и в том и в другом случаях не допускается создание административно-территориальных автономий сформированных по национальному признаку.
В полиэтничных государствах (Россия, Испания, Украина и т. п.) допускается выделение и территориальное обособление социальных групп, сформированных по национальному признаку (национальные субъекты в Российской Федерации, национальные автономии в Испании и Украине).
Империя как особая форма государственно-территориального устройства характеризуется следующими основными чертами.
Во-первых , империя есть государство во всех смыслах этого слова, имеющее много общего с другими формами государства. Она обладает всеми его элементами и признаками. В своем внешнем аспекте империя имеет свою территорию, над которой осуществляет суверенитет, что дает возможность отграничить сферу ее властвования от сферы власти других государств и противостоять им. Соответственно, над ней не существует и не может стоять иное охватывающее ее более высокое политическое целое. Во внутреннем отношении она обладает собственной верховной властью, государственным аппаратом, правовой системой, казной, сложной территориальной структурой.
Во-вторых, в отличие от других государств, которые являются формой существования отдельных наций и народов или родственных по происхождению и крови этнических групп, империя часто выступает как государственно-территориальная форма локальной цивилизации, представляющей собой исторический организм или исторически культурный тип, то есть такую общность наций и народов, которая занимает определенный географический ареал, «часть света», имеет общую историю, традиции, организацию быта, менталитет, социально-нравственные ценности и установки, образ жизни и, тем самым, принадлежит к единой исторически сложившейся культуре и в ней существует.
В-третьих, империя - это всегда государство с большой территорией. Пространственная величина - неотъемлемый элемент идеи и практической организации империи. Естественно, что это пространство оказывается весьма многообразным по своим этническим, религиозным, хозяйственным и тому подобным характеристикам, в силу чего основной целью и назначением империи является упорядочение и приведение к единству этого пестрого и хаотичного многообразия, сохраняя при этом определенное своеобразие и самобытность составляющих ее частей.
В-четвертых, само территориальное пространство империи является неодинаковым, неоднородным как по своим этнокультурным и социально-экономическим свойствам, так и по политико-правовым качествам и статусным характеристикам входящих в него территориальных частей. Империя не просто большое по своим пространственным параметрам государство, а такое, территория которого включает в себя разностатусные региональные образования, находящиеся в разной степени политической, административной и правовой зависимости от имперской верховной власти с сохранением в некоторых случаях их политической автономии и даже собственной государственности.
Основополагающей чертой территориальной организации империи, отличающей ее от всех других видов государственности, является своеобразное сочетание унитаризма, федерализма, конфедерализма, самоуправления и децентрализации. Здесь также используется форма протектората, где имперскому центру принадлежит военное руководство и представительство в международных делах. Имеются также союзнические территории и зависимые от империи полусуверенные государственные образования с собственными правительственными органами.
В-пятых, суверенный центр империи, воплощенный в имперских политических институтах, территориально и этносоциально образует автономную единицу со своим особым статусом, обладающую гегемонией или доминирующую в ней при реализации имперской власти и управления.
Эффективное имперское руководство возможно только при более или менее добровольном соучастии в осуществлении власти и управления региональных элит, что предполагает их регулярную кооптацию в центральную элиту. Одновременно последняя образует собственные «плацдармы» в периферийных нациях внутри их традиционных элит. Таким образом, имперская аристократия формируется из представителей всех наций и народностей, входящих в империю, что существенным образом влияет на устойчивость имперских государств, дает им огромные социальные ресурсы для сопротивления политическим катаклизмам и регенерации при территориальных и демографических потерях.
В-шестых, империя всегда есть государство, имеющее свою систему базовых ценностей (идеологию). И эта главная, доминирующая черта во многом определяет остальные особенности и характерные признаки имперской государственной организации.
Империя становится возможной и существует до тех пор, пока подавляющее большинство ее граждан обладают определенным мировоззренческим единством, общей духовностью, что, в конечном итоге, и позволяет достичь политической интеграции разнородных во многих отношениях территорий. Именно отсюда проистекает многообразие и разнообразие статусов различных периферийных частей империи, существенная децентрализация в управлении, а также особые формы и методы осуществления имперской верховной власти.
В-седьмых, это особенности имперского суверенитета, находящие свое проявление в способах организации и легитимации верховной власти, а также распределении суверенных правомочий между верховной властью и периферийными образованиями.
Характерной чертой имперского суверенитета является то, что он практически всегда формируется и реализуется в рамках культурно доминирующей национальной духовной и политико-правовой традиции, чьи основополагающие мировоззренческие установки воспринимаются практически всеми нациями и народами, вошедшими в империю.
Таким образом, империя представляет собой такую территориальную организацию государства, которая сочетает в себе различные принципы государственного устройства (автономию, федерализм, конфедерализм) при стойкой тенденции к централизации власти.
Форма государственного устройства – это элемент формы государства, характеризующий внутреннюю структуру государства, способ его политического и территориального деления, обусловливающий определенные взаимоотношения органов всего государства с органами его составных частей.
Данное понятие характеризует государственное устройство с точки зрения распределения власти в центре и на местах.
Формы государственного устройства1. Унитарное государство – простое единое государство, части которого являются административно-территориальными единицами и не обладают признаками государственного суверенитета; в нем существует единая система высших органов и единая система законодательства (например, в Польше, Венгрии, Болгарии, Италии). Унитарные государства бывают централизованными – Швеция, Дания и т. п., и децентрализованными – Испания, Франция и др.
2. Федерация – сложное союзное государство, части которого являются государственными образованиями и обладают в той или иной мере государственным суверенитетом и другими признаками государственности. В федерации наряду с высшими федеральными органами и федеральным законодательством существуют высшие органы и законодательство субъектов федерации (Германия, Индия, Мексика, Канада). Федерации могут быть построены по территориальному (США) либо по национально-территориальному принципу (Россия). Федерации строятся на основе распределения функций между ее субъектами и центром, зафиксированного в союзной конституции, которая может быть изменена только с согласия субъектов федерации.
3. Конфедерация – временный союз государств, образуемый для достижения политических, военных, экономических и прочих целей. Конфедерация не обладает суверенитетом, так как отсутствуют общий для объединившихся субъектов центральный государственный аппарат и единая система законодательства. Конфедерация представляет собой непрочное государственное образование и существует сравнительно недолго: она либо распадается (например, Сенегамбия – объединение Сенегала и Гамбии в 1982–1989 гг.), либо преобразуется в федеративные государства (например, Швейцария из конфедерации (Швейцарский союз) (1815–1848 гг.) трансформировалась в федерацию).
Сейчас появилась новая форма ассоциированного государственного объединения – Содружество государств . Примером является СНГ – Содружество Независимых Государств. Кроме названных форм государственного устройства, история знала и некоторые другие специфические формы – империи, протектораты и пр. Империи – это государственные образования, отличительными особенностями которых являются обширная территориальная основа, сильная централизованная власть, асимметричные отношения господства и подчинения между центром и периферией, разнородный этнический и культурный состав населения. Империи (например, Римская, Британская, Российская) существовали в различные исторические эпохи.
Протекторат – формальная опека слабого государства более сильным, что, как правило, ведет к потере суверенитета первого и может сопровождаться его оккупацией. Например, Великобритания в 1882 г. оккупировала Египет, а в 1914 г. установила над ним протекторат.