Статья 45. Участие в деле прокурора

1. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

2. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

3. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.

Статья 45. Участие в деле прокурора

1. Комментируемая статья существенно по-новому характеризует участие прокурора в деле (по сравнению со ст. 41 ГПК 1964 г.):

1) прокурор может теперь обратиться в суд с заявлением лишь в случаях, прямо указанных в ст. 45;

2) заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан прокурор может подать лишь в случае, если гражданин по состоянию здоровья (например, если он признан инвалидом по зрению, слуху, немой и т.п.), возрасту (например, он очень стар и беспомощен), недееспособности (если суд признал его таковым) и другим уважительным причинам (например, гражданин выполняет специальное задание за пределами страны) не может сам обратиться в суд;

3) с 19.04.09 (после вступления в силу Федерального закона от 05.04.09 N 43-ФЗ "О внесении изменений в ст. 45 и 131 ГПК РФ") установлено, что указанное ограничение не распространяется на заявления прокурора, если основанием для их подачи послужили обращения граждан о защите их нарушенных (оспариваемых) прав и законных интересов исчерпывающим образом перечисленных в абзаце втором части 1 ст. 45. В этих случаях прокурор вправе обратиться в суд вне зависимости от состояния здоровья (возраста и т.п. обстоятельств) гражданина. См. также комментарий к ст. 131 ГПК.

Прокурор, упомянутый в ст. 45 - это любой прокурор, в т.ч. военный.

2. Нужно учесть, что прокурор вправе (а в ряде случаев, предусмотренных Законом о прокуратуре, ТК, другими законами обязан) обратиться в суд с заявлением:

в защиту прав и охраняемых законом интересов как отдельных граждан, так и организаций;

в целях охраны государственных или общественных интересов (например, защита экологии, флоры, фауны, для борьбы с распространением эпидемий, эпизоотий и т.д.). При этом в ст. 45 говорится не только о защите "государственных интересов" (т.е. интересов России и ее субъектов): прокурор вправе обратиться в суд и для охраны интересов муниципальных образований.

В случаях, указанных в ч. 3 ст. 45, прокурор вправе вступить в дело в любой стадии процесса - от предъявления иска до исполнения судебного решения, включая стадии кассационного производства и пересмотра дела в порядке судебного надзора. Верховный Суд (в п. 19 Постановления от 20.01.2003) обратил внимание судов на следующее:

а) общее положение об участии прокурора в деле закреплены в ст. 45 ГПК, а о его правах и обязанностях как лица, участвующего в деле, - в ст. 35 ГПК;

б) статья 45 ГПК определяет возможность обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод, охраняемых законом интересов других лиц, а также вступления в процесс для дачи заключения по делу;

в) прокурор вправе принести представление в суд второй и надзорной инстанции на судебное постановление лишь в случае, если он участвует в деле (ч. 2 ст. 320, ч. 1 ст. 331, ст. 336, ч. 1 ст. 371, ч. 3 ст. 376 ГПК);

г) правом на подачу указанного представления в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, ст. 2 положений ст. 34, 35, 45 ГПК, независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции.

3. Анализ положений ст. 45, кроме того, позволяет сделать ряд важных выводов:

а) по общему правилу прокурор вправе (но не обязан) участвовать в разбирательстве дела: это вытекает из систематического толкования правил ч. 1 и 2 ст. 45;

б) однако в ряде случаев прокурор именно обязан принять участие в деле:

если это прямо предусмотрено законом, см., например, коммент. к ст. 278, 288. Кроме норм ГПК, обязательное участие прокурора в деле предусмотрено в ряде других законов: например, ст. 70 СК устанавливает, что дела о лишении родительских прав рассматриваются с участием прокурора;

если необходимость участия прокурора в данном деле признана судом. При этом суд выносит определение (см. коммент. ст. 224, 225).

4. Применяя правила ч. 2 ст. 45, следует иметь в виду, что:

а) они относятся лишь к случаям, когда прокурор участвует (по своей инициативе, в соответствии с прямыми требованиями закона - роли не играет) в деле;

б) отказ прокурора от заявления (упомянутый в ст. 45) охватывает случаи, когда оно было подано в защиту интересов или граждан, или организаций. Отказ от заявления, поданного прокурором в целях охраны государственных или муниципальных интересов, в виду не имеется: в этом случае требовать дальнейшего рассмотрения дела по существу нельзя, оно подлежит прекращению по ст. 220 ГПК (см. коммент. к ней).

Если физическое лицо или организация (в интересах которой прокурор в свое время подал заявление) требует рассмотрения дела по существу (несмотря на отказ от заявления прокурора), суд или удовлетворяет требование и продолжает разбирательство, или отказывает в его удовлетворении (по основаниям, предусмотренным в законе). В обоих случаях суд выносит соответствующее определение. И в случаях, когда истцом является прокурор, его отказ от иска влечет прекращение дела, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

5. Об ознакомлении прокурора с материалами дела, о заявлении им отводов, предъявлении доказательств и об участии в их исследовании см. коммент. к ст. 18-20, 57, 174, 181, 183, 187, 190 ГПК.

Заключение прокурора дается по существу дела в целом до судебных прений (см. коммент. к ст. 189 ГПК).

6. Для правильного применения ст. 45 необходимо учесть, что в приказе Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 N 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве" и в Письме от 27.01.2003 Генеральная прокуратура РФ обратила внимание прокуроров, в частности, на следующее:

1) полномочия по участию прокурора в гражданском процессе реализуются прокурором в трех формах:

а) путем обращения в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК, - как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;

б) путем вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий;

в) путем подачи апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда РФ, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.

Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, с точки зрения положений ст. 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции.

2) в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (об изъятиях из этого общего правила см. выше - А.Г.).

Конкретизируя эти положения, ч. 3 ст. 131 ГПК (см. коммент. к ней) определяет, что в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов;

3) в случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином.

Отсутствие в ГПК перечня упомянутых в ч. 1 ст. 45 ГПК уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и проведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд.

При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов.

Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду.

Из смысла ст. 136 ГПК (см. коммент. к ней) следует, что несоблюдение прокурором упомянутых требований при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, влечет оставление заявления прокурора без движения. На определение суда об оставлении искового заявления, заявления прокурора без движения им может быть подано представление (ст. 371, 372 ГПК (см. коммент. к ней);

4) часть 2 ст. 45 ГПК предусматривает, что прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.

В силу специфического процессуального положения в гражданском процессе прокурору, принимающему участие в процессе, не может быть предъявлен встречный иск, хотя в ГПК и нет прямого указания на это.

В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

Условие, когда дело при отказе истца от иска не может быть прекращено, имеет принципиальный характер и служит для предупреждения злонамеренного сговора представителей истца и ответчика и других проявлений злоупотребления правом.

Прокурором на определение о прекращении производства по делу может быть внесено представление;

5) в ГПК предусмотрено участие прокурора по делам, возникающим из публичных правоотношений (подраздел III), в порядке особого производства об усыновлении (удочерении) ребенка); о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим; об ограничении дееспособности гражданина, о признании недееспособным; об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами; заявление об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным; о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством. Семейным кодексом РФ предусмотрено обязательное участие прокурора по делам о лишении родительских прав (ст. 70), о восстановлении в родительских правах (ст. 72), об ограничении в родительских правах (ст. 73). Федеральным законом "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" предусмотрена принудительная госпитализация на основании решений суда с обязательным участием прокурора больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза.

При подготовке исковых заявлений прокурорам следует обратить внимание на то, что дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений рассматриваются по нормам ГПК не в порядке производства по делам, возникающим из публичных отношений, а по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

ВС разъяснил, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о принудительной госпитализации лица больного заразными формами туберкулеза, в защиту прав неопределенного круга лиц. Такое заявление рассматривается по аналогии с порядком рассмотрения дел о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар (п. 2 Ответов на вопросы от 23.11.05). Об участии прокурора в делах по рассмотрению жилищных споров см. п. 20 Постановления от 02.07.09.

См. также БВС, 2006, N 3, с. 3.

Новая редакция Ст. 45 ГПК РФ

1. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

2. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

3. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.

Комментарий к Статье 45 ГПК РФ

1. ГПК РФ к лицам, участвующим в деле, относит прокурора (ст. 34) и традиционно предусматривает две формы его участия в гражданском судопроизводстве: обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и вступление в процесс для дачи заключения по делам некоторых категорий в целях осуществления возложенных на него функций.

Прокурор является юридически заинтересованным в исходе дела лицом, но его заинтересованность иная по характеру, чем заинтересованность сторон, третьих лиц, заявителей по неисковым делам, носящая личный (субъективный) характер. Заинтересованность прокурора - государственно-правовая, основанная на его компетенции, в силу чего в гражданском судопроизводстве прокурор выступает самостоятельно и независимо от других участвующих в деле лиц.

Сущность участия прокурора четко определена в законе: прокурор обеспечивает правильность действий всех участников судопроизводства и оказывает помощь суду в осуществлении правосудия. Из этого следует, что основанием участия прокурора в гражданском судопроизводстве является осуществление им законоохранительной функции.

От основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве следует отличать поводы для его участия в конкретном процессе. Такими поводами могут быть устные и письменные заявления граждан, сообщения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных или иных организаций, публикации в СМИ и т.п. Необходимость участия прокурора в конкретном гражданском судопроизводстве во многих случаях определяется мнением прокурора. "Мнение" прокурора означает, что прокурор сам, исходя из понимания своих обязанностей, решает вопрос о личном участии в процессе по тому или иному делу.

ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривает, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами (п. 3 ст. 1). Так определена функция прокуроров относительно судопроизводства. Закон конкретизирует далее эту функцию: в соответствии с процессуальным законодательством РФ прокуроры вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Таким образом, предусмотрены две формы участия прокурора в судопроизводстве.

Первая форма позволяет прокурору обратиться в суд с исковым заявлением (заявлением) в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц либо интересов Российской Федерации и ее субъектов, а равно муниципальных образований. При этом реализуется обозначенная форма дифференцированно: если речь идет о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц, Российской Федерации (ее субъектов) и муниципальных образований, то никаких ограничений относительно обращения прокурора в суд нет. Прокурор лишь должен указать в заявлении, в чем конкретно заключаются интересы названных субъектов, какое право нарушено и какой закон или иной нормативный акт предусматривает способы защиты их интересов ().

Более сложная процедура касается предъявления прокурором иска (заявления) в интересах гражданина, который по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, и принятия мер к обеспечению эффективной защиты нарушенного права указанного гражданина на судопроизводство в разумный срок посредством обращения при наличии к тому оснований к председателю соответствующего суда с заявлением об ускорении рассмотрения дела, а также в суд с заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок (см. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26.04.2012 N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе").

К сожалению, процессуальное законодательство не поясняет, что понимать под уважительными причинами, и не дает критериев состояния здоровья, вызывающих невозможность обратиться в суд. Вместе с тем это не освобождает прокурора при подготовке заявления от приведения в нем мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно воспользоваться правом на обращение в суд и представление соответствующих доказательств с приложением копий необходимых документов. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может адресовать требования к суду, принадлежит органу правосудия.

Приведенное выше ограничение процессуальных прав прокурора в гражданском судопроизводстве не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого выступает обращение к нему граждан с целью защиты нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Во всех перечисленных случаях прокурор полномочен при обращении к нему гражданина подать заявление в суд, не исследуя дополнительных юридических фактов, как-то: состояние здоровья, возраст, недееспособность и другие значимые причины.

До обращения в суд прокурор должен собрать необходимые материалы и тщательно их проверить, выявить все доказательства, необходимые для представления в суд, и обосновать свое требование. Прокурор не может обращаться в суд по делу, в исходе которого не уверен.

При подготовке исковых заявлений - должен обращать внимание на то, что дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений рассматриваются по нормам ГПК РФ не в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

В исковом заявлении, предъявляемом в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должен указывать, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также ссылаться на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

При обращении в суд с заявлением прокурорам необходимо учитывать, что в соответствии со каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, обеспечивать полноту и аргументированность заявлений с представлением исчерпывающих доказательств.

Проделав такую предварительную работу, прокурор составляет исковое заявление (заявление), соответствующее требованиям , . Исковое заявление прокурора государственной пошлиной не облагается (п. 9 ч. 1 ст. 333.36 НК РФ) .

При предъявлении иска прокурор не заменяет лицо, в интересах которого подано заявление. Именно это лицо является истцом по делу, и на него распространяется материально-правовая законная сила судебного решения.

В судебном заседании прокурор, подавший заявление, принимает активное участие, представляет первым объяснения по поводу иска, участвует в исследовании обстоятельств дела. В судебных прениях прокурор также выступает первым (п. 3 ст. 190 ГПК РФ).

2. Прокурор, подавший заявление, наделяется всеми процессуальными правами и обязанностями истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов по делу. При отказе прокурора от заявления, поданного от своего имени в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела продолжается, если данное лицо либо его законный представитель не заявит об отказе от иска. В противном случае производство по делу прекращается с учетом правил .

Концентрирует на себе внимание то обстоятельство, что в ГПК РФ обращение прокурора с заявлением в суд не называется предъявлением иска, прокурор не назван истцом, истцом в процессуальном смысле, стороной в процессуальном смысле, отказ от заявления - отказом от иска. Не используется в ГПК РФ и такое не соответствующее действительности словосочетание, как "прокурор возбуждает дело (или производство по делу)", поскольку юридически грамотным является иное словосочетание: "суд по заявлению прокурора возбуждает производство по гражданскому делу".

В компетенцию прокурора не входит возбуждение производства по гражданским делам.

3. Посредством второй формы прокурор вправе, но не обязан участвовать в уже начавшемся гражданском судопроизводстве для дачи заключения (поэтому его непривлечение судом не является основанием отмены решения) (Определение ВС РФ от 13.10.2009 N КАС09-448) по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. В соответствии с п. 6 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 26.04.2012 N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе" прокурор принимает обязательное участие во всех судебных инстанциях в делах, по которым такое участие предусмотрено нормами ГПК РФ и других федеральных законов, а именно: о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ); об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК РФ); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260.1 ГПК РФ); о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 СК РФ); об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125, 140 СК, ст. 273 ГПК РФ); о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ); об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК РФ); об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ); о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ); об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ст. 48 Закона РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"); об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 ФЗ от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации"); о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 261.3 ГПК РФ); об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ст. 261.7 ГПК РФ). Кроме того, следует помнить о различных постановлениях Пленумов ВС РФ, где говорится о необходимости участия прокурора по тем или иным гражданским делам. Так, в Постановлении от 02.07.2009 N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" разъясняется: принимая во внимание, что правовым последствием изъятия у собственника принадлежащего ему жилого помещения путем выкупа является его выселение из этого жилого помещения, к участию в деле исходя из норм ч. 3 ст. 45 ГПК РФ должен быть привлечен прокурор.

Руководствуясь ст. 189 ГПК РФ, после исследования всех доказательств председательствующий предоставляет слово для заключения прокурору, который должен изложить государственную точку зрения по поводу правильности и полноты исследования фактов и доказательственного материала, сослаться на нормативные акты, подлежащие применению, и аргументировать выводы по делу. После этого орган правосудия переходит к судебным прениям. Другими словами, процессуальный закон не воспринял рациональное предложение относительно того, чтобы прокурор давал заключение в рамках судебных прений. Само заключение для суда не носит обязательного характера, но принимается во внимание при вынесении правоприменительного акта, которым дело разрешается по существу.

Определяя правовой статус прокурора, участвующего в гражданском судопроизводстве, ГПК РФ относит его к лицам, участвующим в деле. Также этот вопрос был решен и ГПК РФ РСФСР 1964 г. Соглашаться с таким решением вопроса трудно по следующим соображениям.

Если в изложенном выше случае законодатель правильно ("щепетильно") подошел к использованию правовых терминов и правовых понятий, то при определении состава лиц, участвующих в деле, этого не произошло.

"Гражданское дело" как правовое понятие есть не что иное, как правовой конфликт, спор о праве - предмет судебного разбирательства. Прокурор не является лицом, участвующим в этом конфликте, не является субъектом спора о праве. Поэтому относить прокурора к лицам, участвующим в деле (в гражданском деле), безосновательно. Прокурор - участник процесса (судопроизводства).

Приходится констатировать, что даже на законодательном уровне допускается отождествление различных по содержанию правовых понятий: "гражданское дело" и "гражданский процесс".

Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в Определении от 20.06.2006 N 176-О, предусмотренные ст. 45 ГПК РФ обращение прокурора в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов других лиц, а также вступление прокурора в уже начавшийся процесс представляют собой две различные процессуальные формы участия прокурора в деле; прокурор не может выступать в процессе одновременно в двух процессуальных формах.

Другой комментарий к Ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации

1. В комментируемой статье закреплены общие положения об участии прокурора в гражданском процессе. По общему правилу заявление может быть подано прокурором в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в том случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере:

Трудовых (служебных) отношений и иных, непосредственно связанных с ними, отношений;

Защиты семьи, материнства, отцовства и детства;

Социальной защиты, включая социальное обеспечение;

Обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах;

Охраны здоровья, включая медицинскую помощь;

Обеспечения права на благоприятную окружающую среду;

Образования.

Таким образом, законодатель несколько расширил сферу участия прокурора в гражданском процессе.

Из положений комментируемой нормы закона также следует, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту неопределенного круга лиц. Под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), вовлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

Понятие "неопределенный круг лиц" следует отличать от понятия "значительное число граждан". В случае участия в деле значительного числа граждан есть возможность в исковом заявлении указать фамилию, имя, отчество, место жительства каждого из истцов, каждый из них индивидуально должен быть извещен судом о времени и месте судебного заседания (см. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2007 г. N 77-В07-10 <1>).

2. Прокурор всегда выступает в гражданском процессе как самостоятельный его участник. Прокурор является представителем государства и защищает публичные интересы, чтобы законы страны соблюдались всеми. Прокурор не может быть стороной в процессе, так как не имеет в деле материально-правовой заинтересованности и на него не распространяется сила судебного решения; к нему не может быть предъявлен встречный иск. Прокурор также не может быть и судебным представителем стороны или третьего лица. Представитель всегда выступает в защиту интересов представляемого, а прокурор, даже если он предъявляет иск в порядке ст. 45 ГПК, выступает в защиту интересов закона и совершенно независим от того лица, в интересах которого подает заявление.

Прокурор участвует в гражданском судопроизводстве в двух формах:

1) когда он начинает процесс;

2) когда вступает в процесс, уже начатый другими лицами.

В ч. 1 комментируемой статьи прямо не названы все возможные материально-правовые отношения, по которым прокурор может подать заявление в суд, а указываются лица, в защиту прав которых может выступать прокурор. Такая формулировка процессуального закона открывает довольно широкий простор для прокурорского усмотрения.

О защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных, непосредственно связанных с ними, отношений;

О защите семьи, материнства, отцовства и детства;

О социальной защите, включая социальное обеспечение;

Об обеспечении права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах;

Об охране здоровья, включая медицинскую помощь;

Об обеспечении права на благоприятную окружающую среду;

Об образовании.

Кроме того, в ряде законов и в самом ГПК РФ предусмотрены конкретные случаи, когда прокурору предоставлено право обращаться в суд исходя из особенностей материально-правовых отношений.

Гражданский процессуальный кодекс РФ указывает на необходимость участия прокурора в рассмотрении следующих категорий дел:

Об установлении усыновления (ст. 273);

О признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278);

Об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284);

О принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и о принудительном психиатрическом освидетельствовании (ст. 304).

Что касается вступления прокурора в уже начатый процесс, то в ч. 3 комментируемой статьи дается перечень дел, вытекающих из различных материально-правовых отношений, по которым участие прокурора предполагается. К ним относятся дела:

О выселении;

Восстановлении на работе;

Возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью;

Иные дела, предусмотренные ГПК РФ и другими федеральными законами.

По этим делам прокурор дает заключение, осуществляя тем самым свои полномочия по надзору за соблюдением законности. Заключение прокурора не может предопределять позицию суда по конкретному делу, которая должна формироваться в результате установления фактических обстоятельств, а также беспристрастного, всестороннего и полного исследования всех материалов и доказательств, заслушивания мнений, доводов сторон и других лиц, участвующих в деле.

4. Предъявив иск, прокурор должен участвовать в рассмотрении дела в суде. Личное участие прокурора поможет не только лучше обосновать предъявленное требование, но и обеспечить строгое соблюдение процессуальных и материальных законов в ходе рассмотрения и разрешения дела. По делам, возбужденным прокурором, обязательно извещается и вовлекается в процесс в качестве истца то лицо, в интересах которого предъявлен иск.

Исковое заявление прокурора должно отвечать всем требованиям ст. 131 ГПК.

Прокурор, предъявивший иск, пользуется всеми процессуальными правами, несет все процессуальные обязанности истца: он может знакомиться с материалами дела, заявлять отводы, предъявлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела и по существу дела в целом, обжаловать судебные постановления.

В то же время прокурор не вправе заключить мировое соглашение, он не несет судебных расходов. Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает лицо, в защиту интересов которого предъявлен иск, права требовать продолжения процесса (ч. 2 ст. 45 ГПК). Если истец отказывается от иска, суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц. Это соответствует тому положению, что прокурор не имеет материально-правового интереса и не вправе им распоряжаться.

Прокурор не связан позицией лица, в защиту интересов которого предъявлен иск. Прокурор связан только интересами закона и государства.

Следует подчеркнуть, что прокурор может иметь ведомственную заинтересованность в исходе дела (см. Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 193-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Елаева Ивана Александровича на нарушение его конституционных прав положениями статей 45 и 393 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статей 447 и 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" <1>).

• Вверх

Ст. 45 ГПК РФ (2016 г.) закрепляет общие основания и правила участия прокурора в гражданском производстве в инстанциях общей юрисдикции. Полномочия служащего реализуются в 3-х формах. Рассмотрим подробнее ст. 45 ГПК РФ с комментариями 2016 г .

Общие правила

Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ , прокурору предоставляется возможность обратиться в уполномоченную инстанцию общей юрисдикции с заявлением в защиту свобод, прав гражданина или неопределенного круга субъектов. Участие служащего в процессе допускается также с целью охраны интересов МО, регионов или государства. При этом часть 1 ст. 45 ГПК РФ содержит оговорку. Заявление в защиту свобод, интересов, прав граждан может подаваться только в случае, если они по возрасту, состоянию здоровья, недееспособности или по иным уважительным причинам не могут сделать этого сами.

Исключения

Ограничения, закрепленные частью первой ст. 45 ГПК РФ , не распространяются на случаи, когда прокурор подает заявление в связи с обращением к нему граждан о:

1. Защите оспариваемых/нарушенных социальных прав, интересов, свобод в служебной (трудовой) сфере и отношениях, непосредственно связанных с ней.
2. Обеспечении прав на жилье в муниципальном или госфонде.
3. Защите семьи, отцовства/материнства, детства.
4. Охране здоровья, включая медпомощь.
5. Соцзащите, включая соцобеспечение.
6. Гарантии права на благоприятную среду и образование.

Процессуальные вопросы

Прокурор, в соответствии со ст. 45 ГПК РФ , пользуется всеми правами и несет обязанности, закрепленные Кодексом. Из этого правила есть 2 исключения. На прокурора не распространяется право заключать мировые соглашения и обязанность уплачивать судебные издержки. При отказе служащего от заявления, которое было им подано в защиту интересов другого субъекта, разбирательство дела продолжается, если это лицо либо его представитель не заявят отказ от иска. Если же это произойдет, производство подлежит прекращению, если это не нарушает интересов иных лиц и не противоречит нормам.

Дополнительно

Как указывает ч. 3 ст. 45 ГПК РФ , прокурор привлекается к процессу и дает заключения по делам о:

1. Восстановлении на работе.
2. Выселении.
3. Компенсации ущерба здоровью/жизни.
4. В прочих случаях, предусмотренных Кодексом и иными нормативными документами.

Неявка служащего на рассмотрение дела в случае его надлежащего извещения не выступает как препятствие для разбирательства.

Ст. 45 ГПК РФ с комментариями

Прокурор реализует свои полномочия путем:

1. Обращения в инстанцию общей юрисдикции с заявлениями, предусмотренными частью первой рассматриваемой нормы. Он может сделать это по правилам искового производства, в рамках дела, рассматриваемого по особому порядку, а также вытекающего из публичных отношений.
2. Вступления в процесс для предоставления заключения по ряду категорий споров.
3. Подачи апелляционного представления на решение, вынесенное по первой инстанции, кассационных и надзорных жалоб на вступившие в действие постановления, за исключением принятых ВС, если в их рассмотрении прокурор принимал участие.

Правом на подачу таких заявлений в вышестоящие органы может воспользоваться лицо, участвующее в процессе в рамках ст. 45 ГПК РФ, ст. 35 и 34 Кодекса, вне зависимости от того, присутствовал ли он на заседании первой инстанции или нет.

Особенности содержания представлений

Предусмотренные в части первой ст. 45 ГПК РФ положения конкретизируются в 131 статье Кодекса. В ней определено, что в заявлении, предъявляемом служащим в защиту интересов России, муниципалитетов, регионов, свобод и прав неопределенного круга субъектов должны указываться конкретные нарушения, а также ссылка на законодательный или иной правовой документ, устанавливающий способы их восстановления. Это требование распространяется и на процесс оспаривания ненормативных документов (постановлений). Прокурор в таком случае должен указать конкретные свободы и права, нарушенные таким документом. При этом служащий должен обладать полномочиями на оспаривание соответствующего ненормативного акта.

Предписания

Прокуроры обязаны организовать эффективную работу по направлению заявлений в судебные инстанции в защиту оспариваемых или нарушенных социальных прав и свобод лиц в служебной (трудовой) сфере и в рамках отношений, непосредственно с ней связанных. Уполномоченные лица должны обеспечить охрану семьи, материнства/отцовства и детства, здоровья, реализацию иных конституционных прав субъектов. Свое внимание прокурорам следует сосредоточить на защите интересов социально незащищенных лиц (пенсионеров, инвалидов, несовершеннолетних, малообеспеченных и пр.). Эти граждане по объективным причинам не могут сами обратиться в судебные инстанции. Прокурор обязан применять все законные меры реагирования для устранения нарушения интересов и прав физлиц. Служащий должен руководствоваться тем фактом, что обращение с иском считается одной из самых эффективных мер воздействия.

Специфика доказывания

В Кодексе отсутствует перечень уважительных причин и признаков состояния здоровья, в связи с которыми физлицо не может самостоятельно отстаивать свои права. Однако данный факт не освобождает прокуроров, подготавливающих заявления, от исполнения требований законодательства об указании мотивов, по которым гражданин не обращается в уполномоченные инстанции самостоятельно. Оценка уважительности причин входит в компетенцию суда. При обращении в инстанцию прокурор должен учесть, что согласно положениям 56 статьи Кодекса, каждая сторона должна привести доказательства обстоятельств, на которые она ссылается. По смыслу 136 нормы, при несоблюдении указанных требований заявление будет оставлено без движения. Если по объективным причинам лицо, чьи права защищаются прокурором, не может предоставить доказательства, служащий предпринимает меры по их собиранию.

Права и обязанности уполномоченного лица

О них говорится в части второй ст. 45 ГПК РФ . Норма закрепляет, что прокурор наделяется всеми процессуальными обязанностями и правами. С одной стороны, они устанавливаются 35 статьей и не превышают обычных пределов, закрепленных ГПК. Вместе с тем, ввиду специфического процессуального статуса прокурора, ему не может предъявляться встречный иск, несмотря на отсутствие прямого на это указания в Кодексе.

Важный момент

Как указано в части второй ст. 45 ГПК РФ, в случае отказа истца от заявления производство прекращается, если эта процедура не противоречит нормам и не нарушает интересов сторонних субъектов. Это условие имеет принципиальное значение. Его закрепление в законе направлено на предотвращение сговора представителей сторон и прочих злоупотреблений правом.

Особое производство

Законодательство допускает участие прокурора в делах о:

1. Признании лица безвестно отсутствующим или умершим.
2. Ограничении дееспособности, объявлении недееспособности.
3. Усыновлении.
4. Ограничении/лишении несовершеннолетнего 14-18 лет права распоряжаться стипендией, заработком, иным доходом самостоятельно.
5. Принудительной госпитализации лица в психиатрическое медучреждение или продлении срока его пребывания в таком стационаре.
6. Признании несовершеннолетнего гражданина полностью дееспособным.

СК устанавливает обязательное требование об участии служащего в производствах, связанных с лишением/ограничением/восстановлением родительских прав.

Ст. 45 ГПК РФ: судебная практика

Если прокурор привлекается к производству для предоставления заключения по правилам части третьей рассматриваемой нормы, председательствующий после изучения доказательств дает ему слово наряду с представителями структуры государственного или территориального управления. В прениях служащий выступает первым. В судах второй инстанции прокурор участвует в апелляционном производстве. В соответствии со ст. 320 Кодекса, он вправе принести на решение представление. 331 статья также предусматривает, что на определение первой инстанции может подаваться жалоба в вышестоящий суд, если оспариваемое постановление создает препятствия для движения дела, а также в иных случаях, закрепленных Кодексом. Если служащий по каким-то причинам не присутствовал на заседаниях, хотя и должен был на них являться, он, согласно нормам Кодекса, считается участвующим в производстве. Соответственно, он может оспаривать постановления по таким делам в апелляционной и кассационной инстанциях.

Сроки

Как устанавливает ГПК, кассационное представление может подаваться в течение полугода с даты вступления решения в силу, если были исчерпаны другие предусмотренные Кодексом методы обжалования постановления. Начало течения данного периода для актов, вынесенных первыми инстанциями, определяется по положениям статей 237 и 209. Генпрокуратура требует от подчиненных строгого соблюдения установленных законом процессуальных сроков. Служащие должны учитывать, что на их действия распространяются те же правила, что предусмотрены для граждан. При пропуске срока по уважительным причинам прокурор должен поставить вопрос о его восстановлении перед судом. При этом на всех этапах производства он обязан получать подтверждение действительности волеизъявления гражданина на последующее движение дела. Целесообразно закрепить его в письменной форме.

Ограничения

Устанавливая права прокуроров в сфере защиты интересов лиц, указанных в ст. 45 ГПК, законодательство закрепляет ряд запретов. В частности, прокурор не может обращаться с заявлением о взыскании оплаты коммунальных услуг в пользу ЖКХ, основываясь на том, что эти требования направлены на защиту неопределенного круга субъектов. В данном случае служащий будет действовать в интересах конкретного юрлица. А в части первой комментируемой статьи возможность направлять заявление в защиту прав организаций не установлено. Соответственно, если прокурор подаст такой иск, в его принятии будет отказано на основании пункта 1 ч. 1 134 нормы Кодекса. Кроме того, не попадают в перечень дел, предусмотренных 3 частью 45 статьи ГПК, споры о признании недействительности сделок по отчуждению жилплощадей. Уполномоченные служащие также не имеют право приостанавливать реализацию постановления, вынесенного по результатам разбирательства по существу. В противном случае это противоречило бы нормам как внутреннего процессуального законодательства, так и ряду международных актов, участником которых является Россия.

1. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

2. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

3. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.

Положения статьи 45 ГПК РФ используются в следующих статьях:

• Обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц

  2. Лица, подавшие заявление в защиту законных интересов других лиц, пользуются всеми процессуальными правами и несут все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа органов, организаций или граждан поддерживать требование, заявленное ими в интересах другого лица, а также отказа истца от иска наступают процессуальные последствия, предусмотренные частью второй статьи 45 ГПК РФ.

• Окончание рассмотрения дела по существу

  После исследования всех доказательств председательствующий предоставляет слово для заключения по делу прокурору, представителю государственного органа или представителю органа местного самоуправления, участвующим в процессе в соответствии с частью третьей статьи 45 и со статьей 47 ГПК РФ, выясняет у других лиц, участвующих в деле, их представителей, не желают ли они выступить с дополнительными объяснениями. При отсутствии таких заявлений председательствующий объявляет рассмотрение дела по существу законченным и суд переходит к судебным прениям.